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    光明日报 2020年08月22日 星期六

    构建完善的突发事件应对法律体系

    作者:郑功成 《光明日报》( 2020年08月22日 07版)

        新冠肺炎疫情暴发后,党中央采取一系列卓有成效的措施应对,赢得了这场突发重大公共卫生事件的大考,但同时也暴露出现行法律体系的不足。因此,习近平总书记强调,要完善疫情防控相关立法,加强配套制度建设,完善处罚程序,强化公共安全保障,构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。在修订突发事件应对法及相关法律时,应立足完善法律体系和增强制度的整体功效,推进相关法律的修订与完善。

    平衡公权力与私权利关系

        作为非常态环境下具有应急性质的法律,突发事件应对法(以下称为“本法”)有自己的显著特点。在突发事件应对时,更为强调社会整体利益的优先考量、政府公权力的有效行使以及秩序价值的重要地位。为有效应对突发事件引发的社会危机,法律应当赋予国家机关一些紧急权力,这通常意味着对公民等社会主体的权利进行一定限制,公民等社会主体应负有服从和配合政府相关管制措施的义务。积极、高效应对突发事件和依法行政、依法治理并不矛盾。非常态下的公权力行使也需要遵守法治原则。在此次疫情防控中,就暴露出了紧急应对措施法律依据不足的短板。少数地方出现的阻断交通、对被隔离居民“锁死家门”等一些“超硬核”举措明显违背了法治原则。因此,修法需要充分认识其作为应急状态下的法律具有公权力扩张、部分私权利受限的特点,但对私权利的限制必须坚持保障民生底线,不能突破保障基本人权的法治原则。

        同时,由于突发事件的突发性、破坏性,应对时对效率的要求非常高,需要政府等相关主体积极主动执法,进行事前预防、事中处置和事后恢复,依靠常态下实施法律的传统科层体系运作模式来处理应急问题显然难以取得预期效果。在应对疫情中,本法与传染病防治法等法律并未被普遍适用,既有执法问题,也有法律可操作性差等原因。实践证明,如果本法不能给突发事件的处理提供明确的、可操作的规范作为依据,其功能发挥必然受到限制。因此,修法中应当特别重视操作性、实用性,以便相关机构在突发事件来临时能够直接启动应急预案、实施应急响应并采取有效行动,避免层层请示汇报、等待上级决策的被动情形发生。

    完善法律框架 增强民生保障

        从这次抗疫实践来看,应当承认本法存在着框架过于简单、具体内容相对单薄等问题,以致实践中需要临时出台多种举措才能做到更加有效的应对,因此,应扩充本法的内容。建议本法修订从现有的7章扩展到包括总则、应急指挥、社会参与、预防与应急准备、监测与预警、应急响应、应急处置与救援、民生保障、恢复与重建、调查评估、平台建设、法律责任、附则等13章。其理由在于:

        应急需要明确统一权威高效的组织指挥体制。将党的集中领导和党政同责在本法中加以具体化,同时明确职能部门的职责分工与协同,优化分级负责与属地管控,理顺突发事件应对中的条块关系,规范其具体运行程序及机制。

        应对突发事件需要有广泛的社会参与。在抗击重大突发事件时,包括市场主体、社会组织、慈善及公民个人等在内的社会各界是有生力量,也是不可或缺的角色。但现行法律缺乏社会共治的理念。这次疫情防控中,中央要求全面落实属地、部门、单位、个人“四方”责任,构建起了多方协同负责的体系,已被实践证明是有效的应对手段,其实质即是社会治理的思路,修法应当充分吸收这一成果,增设专章加以规制。这一章应体现法治与自治相结合的原则,明确各类主体参与应对突发事件的职责,同时明确参与机制与一般流程、保障激励措施等,为构建社会共治体系提供法律依据。

        应急响应事实上决定着管控突发事件的行动及效果。这次疫情初发时,各层级的管控权责因缺乏清晰的法律规制而参差不齐,在武汉“封城”后,浙江、广东、湖南三地都迅速启动了一级响应,而疫情最为严重的湖北省却只启动二级响应,这表明在应急响应这一关键环节上还需要在法律上进行更加严密、具体的规制。

        应当对民生保障有专章规制。重大突发事件对民生的冲击巨大,而人民至上、民生为重不仅是新时代国家发展的基本理念,更是这次抗疫中的具体体现。在突发事件完全可能打乱正常民生保障制度运行的条件下,劳动关系、社会救助、医疗保障、工伤保险、失业保险、社会补偿以及特殊群体权益维护等均是重要民生问题,这使得在本法中作出相应的原则规范具有必要性。

        应当重视调查评估。在突发事件处置后,应当对其损害后果、应对效果等作出科学评估,既作为恢复与重建的科学依据,也为以后应对同类突发事件提供有益参考。因此,从本法的完整性出发,增设调查评估专章并对执行主体、程序、成果产生与应用作出明确规范,将使该法更加适应新时代国家治理体系与治理能力现代化的要求。

        应当重视信息平台建设。突发事件往往造成各种信息难以有效归集,如果没有相应的平台建设,必定会影响到应急处置与救援、民生保障等的效果,而当今信息技术发达与互联网的广泛应用亦为相关平台建设提供了有利条件。因此,有必要在本法中增设专章,重点规制相关信息平台建设,解决突发事件的信息汇总与发布,特别是对应急物资调配、民生保障需求以及政府与市场主体、社会力量的有效对接问题。

    需要引起高度重视的相关问题

        从突发事件应对需要一整套更加成熟有效的法律制度出发,修法还需要解决好如下一些重要问题:

        一是进一步完善信息报告与预警及应急机制。有必要规定个人和单位的配合义务,建立相对独立的突发事件信息报送与公告机制,通过市民热线、报警平台、大数据监测等完善直报和越级上报渠道,并做到信息及时公开,以消除恐慌情绪、最大限度减少误解;同时明确地方政府为预警主体,建立“吹哨人”保护制度,充分发挥应急预案的作用,同时补足社会保险、医疗保障、社会救助、慈善等关乎基本民生的应急预案,并明确应急预案的法律效力。

        二是完善应急征收征用制度。这次抗击疫情的实践,暴露出应急征用在制度设计和实践运行中存在的一系列问题,如有的地方截留医用防疫物资等。这与本法规范不够明确且与传染病防治法的规定不尽一致有关。因此,修法中需要统一征用主体、明确征用物资的范围、完善征用物资的补偿程序和标准,同时还应对其他专门应急立法中的征用条款予以系统梳理和联动修改。

        三是同步修改其他相关应急性法律。宜以本法修订为契机,同步修订传染病防治法、安全生产法、防震减灾法以及水旱灾害防治等专门法律,还可以考虑制定专门的紧急状态法,同时明确相关法律之间的适用关系,真正构建以本法为核心和多部解决特定突发事件应对相关法律共同组成的应急法治体系。

        四是完善民生保障法律法规。包括明确社会保障制度在应急期间的政策连续性;以医保、救助及社会保险等为重点,做到应保尽保、应救尽救、应治尽治,真正做到面向常住人口与流动人口的保障机制无盲区、全覆盖、无遗漏,并在款物救助的同时增加服务援助与上门服务,确保民生不因突发事件而受到重大影响;在兼顾劳资双方合法权益的前提下,明确特殊时期的劳动关系调整范围与补救措施;加大对突发事件中老年人、儿童、残疾人、精神病患者等的照护和关怀;建立社会补偿机制,作为现行社会保障制度的有效补充。

        (作者:郑功成,系中国人民大学教授)

        (本版文字统筹:本报记者刘华东、王金虎)

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