校外培训的堵与疏

编者按

    暑假刚至，各类课外辅导班便又铺天盖地、热火朝天了，孩子们的“第三学期”恐将开始。近20年来，被国外学者马克·贝磊谓之“影子教育”的课外补习在世界众多国家和地区掀起一股愈演愈烈的热潮。中国之外，韩国、日本等东亚国家以及美国、英国、希腊等欧美国家，补习热早已成趋势。

    7月6日，中央深改委审议通过《关于规范校外培训机构发展的意见》。构建校外培训机构规范有序发展的长效机制，切实解决人民群众反映强烈的中小学课外负担过重问题，成为未来一段时期的主攻方向。在这样的背景下，什么样的校外教育才是健康的？又该如何引导？显然，准确了解和客观认识世界主要国家和地区课外补习的真实状况，并在借鉴他山之石的同时探索符合新时代教育改革发展要求的中国模式，极具现实意义。

    今年2月，教育部等四部委联合印发了《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，开展校外培训机构专项治理行动；全国各省份也根据本地教育发展情况，出台相关政策，在规范校外培训机构方面进行了积极探索和实践。近来，教育部、民政部、国家市场监管总局派出七个督查组，赴华北、东北、华东、华中、华南、西南、西北地区开展校外培训机构治理专项督查，引发广泛关注。比较分析各地的相关政策与措施，既有一些有益的经验，也反映出一些问题。如何在规范与治理的基础上，引导校外培训健康发展，意义重大。

从追求升学“刚需”转向关注身心健康 

    当以高分为标志的优质学校不能满足人民群众的“刚需”时，人们自然会选择额外的课程补充，以升学考试为目标的校外培训机构便应运而生。当教育体制存在管理疏漏、传统上以管实体学校为主的教育行政部门对校外培训机构疏于管理而其他政府管理部门更与此无缘之时，校外培训机构与培训行为就会乱象丛生。

    显然，以升学考试为目的的“刚需”，极具功利性，必然导致课业负担过重，对学生的身心发展造成伤害；真正的优质教育，是以满足人的个性化发展需求为导向，促进人身心和谐健康发展。规范和治理校外培训机构，需要多方面努力：一是深化国家教育考试招生制度，以此引导学校教育和校外教育由应试教育向以促进人的身心发展为中心的教育转变。二是充分发挥学校教育的主渠道作用，改造学校教育的内容、过程与方法，使优质教育的内涵更多地体现学生的个性全面发展。三是引导公众教育需求由以升学竞争、考试成绩为导向朝着以学生的身心健康发展为导向转变。四是从整个教育系统的现代化发展出发，加强教育领域综合改革的系统性，将校外教育纳入整个教育系统改革的总体规划，充分发挥校外培训作为学校教育补充的专业化、特色化作用，满足学生的个性发展需求，“让每个人都能通过教育获得人生出彩的机会”。

规范治理不是一“堵”了事

    据不完全统计，截至2018年4月，北京、天津、上海、重庆、江苏等多省份都结合实际情况出台了专项治理方案，积极推进专项治理工作。校外培训机构治理是一项系统工程，全国许多地方成立校外培训机构专项治理行动领导小组或工作小组，形成专项治理合力，主要从以下三方面开展对校外培训机构的规范和治理： 

    组织规范——重点检查校外培训机构的办学资质，对存在重大安全隐患的校外培训机构立即停办整改。同时，一些地区建立校外培训机构信息管理、服务支持与风险预警平台，加强事中事后监管，充分运用信息化、大数据手段，及时掌握校外培训机构的信息变化情况，并建立日常巡查发现机制、联动执法工作机制和违规失信行为惩戒机制，促进校外培训机构依法经营、规范经营和诚信经营。建立校外培训机构“白名单”“黑名单”制度，定期向社会公布，接受公众监督。

    内容规范——要求校外培训机构将开展的学科类培训的班次、内容、招生对象、上课时间等向所在地教育行政部门审核备案并向社会公布。重点查处、纠正校外培训机构开展学科类培训出现的“超纲教学”“提前教学”“强化应试”等行为，切实减轻中小学生负担。严禁校外培训机构组织以中小学生为参赛对象、与升学或考试相关的等级考试、学科竞赛等活动，杜绝将培训结果与中小学校招生入学挂钩。

    队伍规范——重点查处公办教师到校外培训机构任职，禁止在职教师从事有偿补课、有偿家教活动，重点查处课上不讲课后到校外培训机构讲，并诱导或逼迫学生参加校外培训机构培训等行为。

    目前的规范与治理校外培训的许多政策与措施，仍存在很多问题，如配套制度和细则不到位，不少政策缺乏操作层面的细化措施，全国各地规范与治理校外培训的政策与标准不一致为后续全监管带来一定障碍等。更重要的是，对校外培训机构规范与治理基本都停留在“堵”的层面，然而，这种以“堵”为导向的治理政策实难奏效，从经济学的角度看，企图限制供应以降低需求，几乎难有可能；治理提供教育服务的“中间商”，并不能降低家长追求优质教育资源的需求。规范与治理校外培训机构，不是一“堵”了事，更应在充分认识公众的教育需求以及校外培训性质的基础上，立足校外培训的健康持续发展，建立与完善促进校外培训发展的长效机制。

以“导”为主 使校外教育成为学校教育的有益补充

    如果说，学校教育是面向全体学生、基于大多数学生的教育需求而为其提供的公共教育服务的话，那么，这种教育宏观上要求必须是公平、公正的，公共政策和公共财政必须保障基本公共教育服务均等化。然后，社会对人的发展的多样性需求以及人的发展的个性化需要，又必然产生为了满足人民群众个性化教育需求的校外教育。因此，规范与治理校外培训机构，其目的与手段应是“导”，引导校外培训机构走出培训误区，回归教育本质，走专业化、个性化、特色化的发展道路，真正使校外培训成为学校教育的有益补充。   

    建立校外培训标准体系。依照民办教育促进法等相关法律政策，建立与完善国家校外培训标准体系，合理设置校外培训准入标准，对校外培训机构的布局选址、开办资金、规划设计等做出细化规定，为校外培训机构的规范与治理、校外培训机构的健康持续发展，提供法律依据和保障。

    首先，帮助校外培训机构树立正确的办学方向，端正教育思想，落实立德树人根本任务，科学规划办学目标与战略。其次，加强对校外培训机构办学行为的监督与监管，完善教育内容审查机制，加强教育过程、教育质量、办学水平与社会声誉的监测、评估与督导，监管。第三，加强校外培训教师队伍建设。把校外培训机构教师纳入国家和地方教师管理序列，逐步将其纳入地方教育行政部门的教师规范、支持、监督与保障范畴，建立和完善与公办学校协调一致的校外教育教师职业资格制度、专业发展制度、职业保障制度等。提高从事义务教育阶段学科类及学科延伸类培训的校外培训机构教师的资质要求，明确必须具有相应学科的教师资格。坚持“四有”好老师标准，进一步加强校外培训教师的师德师风建设。完善公办学校教师参与校外培训的联动监管机制，建立公办学校教师负面清单，对于中小学在职教师参与校外培训机构招生、教学或管理的，在评优评先、岗位晋级时实行一票否决，必要时取消教师资格。

    建立基于分类管理的校外培训服务体系。区分营利性与公益性校外培训机构的不同治理机制。鼓励和支持校外培训的专业化建设与个性化特色发展，建立与完善基础教育学校购买校外教育机构专业化服务的机制与程序；建立与完善公益性校外培训的财政补贴机制，为家庭经济条件较差又有个性发展特长与志趣的学生设立校外教育公益基金，为其提供费用补贴。

    （作者：范国睿，系教育部长江学者特聘教授，华东师范大学教育治理研究院院长，教育学部教授，博士生导师）