中国教育公平的阶段性分析

    今日中国的教育公平，已经具有了非常特别的意义，它不仅是一个教育问题，而且也是一个社会和政治的议题，成为了整个国家的事情，并且成为了国家新的战略布局中非常重要的基础性战略。但是，今天中国教育公平的议题，又是一个承前启后的历史范畴，它是伴随着中国教育改革发展而不断变化的一个话题。因此，从历史发展的角度分析和认识今天中国教育公平的内涵与特征，是非常必要的。

1.教育公平的发展轨迹

    细心观察中国教育公平问题的发展历程，你能够发现一个非常具有挑战性的现象：在中国教育的整体规模和质量都还不太高的时候，或者说，在义务教育还没有普及，高等教育的毛入学率还不到10％的阶段，尽管教育机会在客观上存在着非常不公平的现象，城乡教育之间的二元结构教育非常刚性的特点，但整个社会和老百姓似乎对教育公平的问题并不太介意，媒体上反映这方面的资讯也非常少。然而，随着教育改革的深入，特别是自1999年高等教育大规模扩招和2000年义务教育基本普及以来，教育发展的规模持续扩大，教育机会的供给不断增加，教育质量有所提高，社会上对教育公平问题的批评声却反而是越来越多，声调也越来越尖锐。

    这种现象与人们想当然的期待实在是南辕北辙。因为，人们常常习惯性地认为教育改革发展一定能够不断改善和提高教育公平的整体水平，可眼下的现实的确让人不解。为什么会这样呢？难道是中国的教育改革发展出现了什么问题吗？

2.教育公平缘何饱受诟病

    如果我们把1990年到1999年作为第一个阶段，那么不难看出的是，这个阶段的教育发展与教育公平大概有三个特征：第一，教育发展整体水平比较低，包括义务教育的普及率与高等教育的毛入学率等都处在一个很低的水平；第二，教育不公平现象的客观性，即教育资源的配置非常不均衡，城乡差别非常大，二元结构的特征极其显著；第三，社会对教育公平的关注程度低，人们好像觉得教育公平与自己的关系不太密切。造成这种现象的原因从理论上进行解释，则是由于这个阶段的教育公平是以消极的方式进行定义的。具体逻辑是：由于人生而平等，所以教育应该平等。这里，教育公平是作为结果来表述的，因此从话语结构性含义来说具有消极的意义。从现实的角度看，造成这种现象的原因主要有二：一是教育的资本性效益不清晰，比较模糊与间接，人们接受教育的质与量和本身的利益并没有太大与非常直接的影响，因而也不会把教育看成对改变命运直接相关的一个因素。二是教育本身的规模比较小，影响有限，由此产生两个后果：一方面社会关注程度不高；另一方面，教育的利益相关者规模比较小。所以，尽管客观上存在资源配置不均衡与不公平现象，但它们并不能构成一种普遍性的结构性张力，因而也没有引起社会足够的关注。

    1999年到2005年以来作为第二个阶段，教育公平的现象呈现出与第一个阶段非常不同的面貌，并且开始成为社会普遍关注的一个问题。概括地说，这个阶段的教育公平现象主要有三个主要特征：第一，教育公平的社会关注程度明显提高，呈现出急剧增加的态势，而且对教育公平的批评声音也越来越强，有些批评甚至比较激烈；第二，社会与人们对教育公平的批评与关注，与教育规模的扩大和教育机会的增加具有一定的同步性。作为这种关注和批评的节点，1999年和2000年在中国教育发展史上是非常重要的，1999年高等学校的扩招开始，招生规模大幅度增加；而2000年全国实现基本普及九年义务教育的目标，这种客观上的关联性强化和放大了社会和人们对教育改革发展的不满；第三，教育公平内涵发生了比较明显的分化，其复杂性显著提高。这种复杂性突出表现在两个方面：一是教育公平与教育差别的分化和混合。一般而言，教育公平通常指的是一种底线的基本条件和标准上的公平，包括公共服务的基本公平；而教育差别则更多的是指在分享优质教育资源方面的不平等，它们所涉及的问题和利益相关者都是不同的。前者更多地与贫困农村地区有关，而后者往往存在于城市和发达地区。二是教育公平的客观存在与主观感受的差异与混合。所谓的客观存在，指的是教育资源在不同地区的分布的不均衡和不均等；而所谓的主观感受，则是指由于参考群体的比较而形成的相对剥夺，以及由此产生的不公平感。特别值得指出的是，尽管客观存在的教育公平问题应该具有政策上的优先性，但教育公平的社会关注对象在区域和群体上却显示出一种高端的特征。从表2、表3中可以比较清楚地看到，受到更多关注的教育公平的现象，往往集中在高等教育和择校等问题上。而这类对教育公平的批评更多地属于城市和发达地区教育公平的问题，甚至是社会中产阶层所关心的问题。这种现象的确使得中国21世纪初教育公平的现象异常复杂。

    造成这种现象的原因主要有以下几个主要方面：第一，教育的资本效益日益明显和突出，并且逐渐成了一种投资行为。这种变化缘于两个因素：一方面，随着社会主义市场经济的建设，特别是高等教育招生就业制度的改革，尤其是高等教育成本分担机制的形成，而且教育开支在个体和家庭整个经费支出中的比例越来越大，整个社会和老百姓对接受教育的回报产生了越来越高的期望。另一方面，文凭社会或学历社会的出现，也使得教育本身对增加和扩大人们的文化资本，进而获得更多的经济效益，具有了更直接的功能。第二，教育增长与教育公平的分离。由于这个阶段的教育发展主要以扩大规模和增加供给为主要特征，教育公平往往只是作为“兼顾”的对象，因此，尽管教育规模迅速扩大，教育机会不断增加，教育的覆盖面越来越广，利益相关者越来越多，但这种教育增长并不能够有效地解决教育公平的问题，也并不会直接提高教育公平的水平。所以，在这个时期，教育作为提高人们生活质量的积极变量的意义越来越显现。而且教育公平是以一种积极的方式定义进行定义的：即只有教育公平，才能够获得社会和个人发展的平等。这与上一个阶段以消极方式定义的教育公平显然是不一样的。这里，教育公平是作为原因来表述的，因而从话语的结构性含义来说具有积极的意义。

3.教育公平进入新阶段

    根据教育改革发展的内在规律，基于现实教育改革发展政策的变化与经济的发展进步，中国的教育公平发展及其水平将进入了一个逐渐得到改善和提高的新阶段，虽然这个新阶段的内涵尚未完全展开，但它的主要特征应该是一种以综合的方式定义的教育公平。

    首先，这种变化是符合教育发展的理论与规律的，主要表现在两个方面。第一，从教育发展的一般规律而言，教育发展首先是扩大规模和增加机会的供给。通俗地说，则是把蛋糕做大；在规模与总量扩大到一定程度以后，教育发展的模式必然就会转变为在教育规模适当增长的同时，更加强调和重视资源与机会的合理分配与教育公平，即把蛋糕分配得更加公平合理。第二，根据国际上教育改革发展的一般趋势，教育发展的定位通常也会经历一个从教育发展的工具观，转变为教育发展的道德观。也就是说，从更加强调教育发展的经济功能、政治功能和社会功能，突出教育发展的工具价值，转变为更加重视教育发展本身的育人功能和本体功能，将教育作为人的一种基本权利。可以发现，中国的教育改革发展已经开始了这样两个取向的转型，因此，教育公平将成为教育发展的主题。

    其次，中国的教育公平将得到进一步的改善与提高这一发展趋势，具有十分坚实的政策基础。实际上，从十六大以来，办好人民满意的教育，就一直成了教育改革发展的重要原则与目标。根据十八大三中全会决定的精神，全面深化改革的指导原则之一，就是以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，并且以“让发展成果更多更公平惠及全体人民”作为全面深化改革的总目标的基本内容之一。并且提出要大力促进教育公平。而《国家教育中长期改革和发展规划纲要》的工作方针之一就是促进公平，甚至指导思想中把促进公平放在提高质量之前。这些政策充分表明教育公平已经成为国家教育发展的基本战略和重要地位。而且，不难看到，这些政策已经在各个领域逐步地得到了落实，由此也体现了教育公平的新阶段。

    最后，中国教育公平发展新阶段的形成与经济发展的理论也是相呼应的，尤其是与发展经济学中著名的库兹涅茨倒U曲线是比较一致的。根据库兹涅茨倒U曲线的理论，在经济发展的初始阶段，由于增长和扩大总量是这个阶段的主要任务，因而随着经济的增长和GDP的增加，收入分配的差距往往并不会缩小，反而会出现扩大的现象。然而，在收入分配差距发展到一定程度以后，将随着经济发展的重点逐渐转变为更加重视公平分配，收入分配的差距进而得到改善，出现一个倒U的曲线。实际上，教育公平的发展变化也是以经济发展为基础的，所以，在教育发展与教育公平的关系及其变化曲线中，也会出现这样一个倒U的曲线，表明随着教育的不断发展，教育公平的水平将得到进一步的改善和提高。

    因此，本文关于教育公平发展的新假设可以具体表达为：在一个转型国家中，教育发展在以增长为主要特征的阶段往往并不会提高教育公平的水平，甚至会引起新的和更大的教育不公平。但是，随着经济社会和教育的进一步发展，特别是教育增长与教育机会分配改革的结合，教育公平的状况将逐渐得到改善和提高。因此，在教育公平的发展中，也会出现一个类似于经济领域中库兹涅茨倒U曲线的变化过程，这也是教育公平发展的一个规律。

    值得注意的是，这个阶段教育公平的特征是以一种综合的方式来定义，即通过教育的综合改革实现教育公平不断提升和改善。这种以综合方式定义的教育公平，并不是否定效率，也并非从一个极端走向另一个极端，而是注重教育公平与效率的协调与统一；这种教育公平也不是为了注重教育公平就否定规模的增长，而是要强调教育公平和教育增长的并举与结合，因为基本的规模和充分的供给也是实现教育公平的重要基础。同时，教育公平水平的提高也需要提高效率，而且也能够提高效率，它们彼此之间并不是矛盾的，而且是相得益彰的。而这也是教育公平发展的一种比较高级的形态。当然，这种关于教育公平的综合的定义方式也应该是新阶段教育公平政策与实践的理论基础。

    （作者系清华大学教育研究院教授，华东师范大学教育公平协同创新研究中心特聘研究员）