信访功能，如何回归？

    日前，首都信访规律研究中心发布了2013年年度报告——《首都信访发展趋势与机制创新》。报告指出，首都信访总量长期高位运行，信访强度呈增加态势。

    北京的信访态势是全国信访工作的一个缩影。伴随着我国社会矛盾的高发，信访日益成为各方关注的焦点领域。严重的信访问题背后有哪些制度困境？如何创新信访工作机制，回归其应有的职能？记者就此进行了采访。

信访总量只增不减，长期高位运行

    数据显示，2000年以来，北京市信访总量始终处于高位运行状态，全市信访件次经历了自2000年至2005年的快速增长后，长期维持在80000-100000件次左右，总量持续多年不减。

    报告指出，多年来北京的信访矛盾主要集中在几个焦点问题上。无论从信访总量还是从集体访数量和过激信访事件数来看，城市管理、住房问题、涉农问题和拆迁安置始终处于排名靠前的位置。从区县分布来看，今后朝阳、海淀、丰台、房山和石景山将是信访比较集中的区域。问卷调查显示，住房、拆迁和腐败是大家一致关注度最高的领域，这也表明当前社会矛盾的焦点所在。

    近年来，信访类型也有了新变化，非直接利益冲突剧增。一些对冲突事件本身并没有关系的非直接利益诉求者，借题发挥、借机宣泄以表达长期积蓄的隐性不满情绪，很多冲突的矛头最终由当事人转而指向政府。

    信访人的心理状态一般显著低于普通公众，其对自我的评价、婚姻家庭认知、人际认知、心理健康和相对被剥夺感方面与普通公众均存在明显差异。但是，就目前公众和信访人之间的差距来看，种种迹象表明，两者之间的心理状态差距呈缩小趋势。公众的隐性不满情绪有可能在某种条件下爆发出来，成为显性的信访矛盾。

    随着互联网的日益普及，多元化的网络渠道成为百姓信访的重要途径。网络信访不仅包括电子邮件、政府网站和政务微博等诸多正式渠道，还包括大众论坛、名人微博、名人微信等多种非官方途径。

    “网络的力量给信访工作带来了新的挑战，对传统信访制度产生了倒逼作用，对政府部门进一步改进信访工作模式既产生了压力，也提供了机遇。”首都信访规律研究中心副主任曹颖表示。

利益诉求渠道不畅，信访职能“超载”

    信访矛盾既是经济社会转型发展带来的矛盾和问题的体现，也与政府理念、管理方式及官员的行为直接相关。报告指出，政府及其官员管理方式与变迁中的社会经济发展不适应，是引发信访矛盾的现实原因。

    报告分析，在市场经济条件下，人们的利益意识和权利意识的觉醒，群众对政府的认同从过去道德认同和感情认同转变为法理认同和利益认同。面对这个认同基础的变化，基层干部的工作理念与方式并没有发生变化，依然依靠强制性的权力和手段对付群众的利益诉求，必然导致信访矛盾的产生。

    信访制度是我国政治活动中独具特色的一项重要制度安排。信访的功能主要定位于政治参与、利益表达、行政监督、权利救济等方面。近年来，经济改革与社会发展导致了大量的社会矛盾，信访成了公众反映诉求的重要渠道，承载了党和政府的政治、行政和法律功能。由于纠纷解决和权益救济功能的强化，政绩考核功能和公共政策等功能的加入，信访被赋予了过重的职能而滋生出了一些负面效应。比如我国出现的长期上访、越级上访、集中上访等问题都是因为普通民众过于依赖信访制度权利救济功能的结果。同时，由于信访的政绩考核功能被过分运用，现实中成为一些人谋取个人权力和利益的工具。

    “行政信访作为一种长期存在的权利救济制度，与行政诉讼相比，具有成本相对较低、受案范围广、更容易缓和矛盾，更强调实体正义的实现等特点。一些本应该通过其他渠道表达民意的政治参与方式，却因为渠道不畅而全部拥挤在信访这个渠道里。一项制度承载过多的功能，就会使其核心功能受到弱化。”曹颖说。

    另外，信访与其他矛盾化解机制之间未能有效衔接，导致信访往往承担的大量、超越自身职能范畴的内容无法引向其他纠纷解决渠道。除了信访外，非诉讼的社会矛盾纠纷解决机制还有各类调解、行政复议、行业仲裁等。报告指出，信访部门只有同其他承担非诉讼矛盾解决的机构分工协作，才能更有效率地发挥作用。

改革拉开序幕，信访应法治化

    近段时间以来，针对信访改革的实践已经开始。国家信访局对各省市不再搞信访排名、通报，暂时停止各地“非正常上访”人次数排名。因为与政绩考核和干部升迁直接挂钩，地方信访压力很大，一些地方信访部门不惜采取各种手段“截访”，甚至发生了恶性事件。

    实施信访终结制度、不再受理越级上访、推动透明信访和数字信访……伴随着信访法规的调整和各地信访实践的探索，2014年被媒体称为“信访改革年”。

    “信访是根据我们党的群众路线而来的一个制度安排，是具有中国特色的民主制度，如果没有信访，民主权利难以保障。”中国人民大学社会与人口学院副院长冯仕政认为，信访改革要重视民主和法治的内在关系，既要保障民主权利的实现，又要逐步符合法治中国建设的要求。

    为适应信访制度改革，首都信访部门作了很多有益探索。在工作理念上，实现了从参与保障到参与决策的转变；在工作方式上，实现了从经验实操到规律研究的转变；在工作思路上，实现了从事后处置到事前预警的转变；从工作境界上，实现了从对维稳负责到对执政负责，有效地避免陷入“越维稳越不稳”的恶性循环。

    报告提出，为摆脱信访制度面临的困境，信访制度的功能必须实现理性回归。一是法治的回归。应在法治的纠纷解决机制的框架内确立信访的位置，这就要求给予更多、更彻底的司法救济，将当事人引向法院这一解决纠纷的正规渠道。二是信访制度功能的回归。要按照信访制度设计之初的功能来保障信访制度的健康运行。同时，构建法治和行政效能联合监察机制，将法治与行政效能并重。这不仅是信访改革的大方向，更是今后信访工作创新的主要思路。

    “在推进国家治理体系和治理能力现代化这个目标引导下，信访制度创新必须遵循法治化，同时进行机构调整，由单一机构变为双重机构。一方面信访部门作为公共权力机构要有效地解决社会矛盾，另一方面要考虑作为维护公民权利的机构，和公共权力机构之间有效对接。”北京大学政治发展与政府管理研究所所长王浦劬说。（本报记者 龚亮 本报通讯员 杜梦楚）