芦山地震：抗震救灾五年大考

    相比2008年的汶川地震抗震救灾，2013年“4·20”芦山地震抗震救灾表明我国政府应急管理能力已经取得长足的进步，但社会力量参与抗震救灾仍有提升空间。

应急响应取得较大进步

    从“4·20”芦山地震的政府应急响应来看，与汶川地震相比，具有以下几个特点：

    一是应急响应更迅速。汶川地震时，各种力量从反应到集结再到拉动，用了两个多小时的时间，而在“4·20”芦山地震，整个过程只用了不到半个小时。这得益于应急装备从以前零散存放，到现在的标准化配置和存放，以及应急演练的常态化。

    二是应急指挥更有序。按照“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的原则，这次地震救灾救援工作由四川省统一指挥、统一负责。

    三是应急救援更有效。首先是灾情研判手段比汶川地震时更加有效，通过卫星遥感、航空拍摄和地方各级政府的实地灾情报告，当天就基本掌握了灾区的大致灾情，有了较为准确的研判。同时还有很多灾区群众通过微信、微博、电话向外发布了很多灾情信息，这对救灾的研判和决策制定起到了一定的支持作用；第二是应急装备更加有效。在芦山地震救援中，专业力量配备了切割机、风力电镐和破碎机等适合于地震救援的装备；第三是救援部队的物资保障由汶川地震的地方保障，转为自我保障，提高了部队的战斗能力和应急救援效率。

    四是应急保障更有力。地震发生后两个小时，民政部上午10点就通知了中央救灾物资储备库，组织抢运物资，陆续向灾区调运了大量物资。在次生灾害防治方面，从国家到省，按行业迅速调集相关专业人员，组成各类工作小组进行次生灾害的隐患排查与防治。

志愿者参与应急救援水平处于初级阶段

    在2008年四川汶川“5·12”特大地震发生后，来自四面八方的志愿者第一时间向灾区集结，为灾区提供搜救、清理现场、安置灾民、医疗陪护和运送物资等多种服务。不仅志愿者，而且有关社会组织、商业界都被自发地调动起来，积极参与抗震救灾，在应急救援中发挥了重要作用。

    但同时我们也看到，最近几年的抗震救灾中，从2008年汶川地震、到2010年玉树地震、再到2013年“4·20”芦山地震，社会力量参与抗震救灾仍显无序。如众多志愿者驱小轿车赶赴灾区，给灾区生命线带来拥堵，不仅阻碍专业救援力量前往灾区，而且灾区伤员无法通过陆路交通转运出来。还有志愿者到灾区也成为了被救助者，占用灾区居民的生活和医疗资源。

    志愿者参与应急救援水平在我国还是初级阶段。一是我国还缺乏有关制度安排，而一些发达国家已经有比较成熟的制度。二是在保护被救助者方面，由于志愿者在救助过程中可能给被救助者带来伤害，因此，一些发达国家有严格的法律界定，具有相应救援资格的过失伤害行为可以免于法律责任，而没有相应救援资格的过失行为则会受到法律的制裁。三是政府应出资与管理应急志愿者，例如美国政府出资组建了公民服务队，覆盖了80%以上的领土和公民。

如何让志愿服务更有效

    灾难发生后，灾区不仅需要政府专业救援力量的帮助，也需要志愿者的帮助。我国志愿者可以根据自己的专长，选择不同的时机参与灾区服务，如具备救援专业知识与能力的志愿者可在第一时间前往灾区参与救助生命，在生命救援黄金时间过去之后，灾区居民安置、卫生清理等工作量大，身体条件好，没有专业救援技能的志愿者可以到灾区参与志愿服务，具有心理学等方面知识的志愿者可以到灾区从事心理救助等方面的服务。

    在目前阶段，政府也可通过有关具体措施规范促进社会力量应急志愿服务行为，使社会力量救援更加有序。一是在灾区外几十公里的地方设立救灾物资接收站，由接收站统一接收物资，并给捐助者提供相关证明。同时，根据灾区不同灾民点的需要，合理分配接收物资，这样可以最大程度减少社会捐助物资车辆前往灾区的盲目性，保证交通秩序通畅。二是政府在有关机场、火车站和汽车站等交通枢纽设立志愿者接待站，接收灾区急需的志愿者，劝离不合格志愿者。三是政府在灾区设立志愿者招募点，按志愿者专业和技能分派服务任务。

    从更长远的发展来讲，我们一方面需要加强应急救援的科普宣教；另一方面，要逐步发展政府出资与管理的应急救援志愿者组织，共同制定有关应急预案，并进行联合演练，磨合有关机制，并给应急志愿者投保相关险种，既发挥社会力量在应急救援中的作用，又能保证社会力量参与应急救援的有序性和可持续性。

    (作者单位：国家行政学院)