为下水道装上法律的井盖

    近日，又一起“下水道吃人”的悲剧让人揪心和痛心。3月22日的暴雨夜，湖南女大学生杨丽君不慎落入长沙城区一处下水道，随即被急流卷走，下落不明。事发后，长沙全城搜救未果。一个存在着安全隐患的下水道，活生生地吞噬了一个年轻的女孩。实际上，近年来媒体曝光的下水道“吃人”事件屡有发生，这些悲剧一直在拷问下水道这个“城市的良心”。发生“下水道吃人”悲剧的根本原因或许就在于城市排水系统缺乏完善的法治化管理。

    城市内涝水灾是威胁人民生命财产安全的罪魁祸首，近年来城市内涝水灾频频发生，去年北京7·21暴雨灾害让人记忆犹新、教训深刻。笔者认为，必须将防治城市内涝纳入法治轨道，将城市排水系统用法律管起来。

    管好下水道、治理城市水灾需要从长计议，从为下水道立一部管用的法开始，切实重视依法治水工作，依法解决城市排水问题，依法加强治水部门的协调和资金监管问题，依法规范洪涝预警机制的建设等等。依法治水，方能从制度层面解决城市水灾问题。

    大禹治水的传说流芳百世。面对滔滔洪水，大禹从鲧治水的失败中汲取教训，改“堵”为“疏”，对洪水进行疏导。大禹为了治理洪水“三过家门而不入”成为千古美谈。大禹治水只是一个上古的传说，在崇尚依法治国的今天，我们依然面临形形色色的水灾，不过今天的治水不仅仅要发挥聪明才智和高风亮节，更要依法治水，充分尊重和依靠法律这种制度化的大智慧，将治水事业纳入法治轨道。实践证明，惟有高度重视法治在治水中的作用，真正将依法治水从一句空洞的口号转化为制度设计，才能真正让水灾成为水利。

    相对于其他领域的依法治理进程，我国依法治水的进程比较缓慢，且口号喊得响而落实效果不如人意。上世纪80年代才诞生了第一部水法，防洪法1998年才正式施行。相关水利法律法规原则性太强，可操作性弱。至于防治城市内涝问题更是无法可依，“城市型水灾害”尚未引起有关部门的重视，更遑论城市水灾的立法。1990年施行的城市规划法，只在第15条、第25条简单规定：“编制城市规划应当符合城市防洪、防泥石流等要求”、“城市新区开发应当具备水资源、防灾等建设条件”。2002年修订的水法，只在第65条规定在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，由县级以上水政部门责令停止违法行为，恢复原状，否则处一万元以上十万元以下的罚款等，该规定仅适用于河道范围的城区。2009年修订的防洪法，仅在第10条规定城市防洪规划要纳入城市总体规划，但基本将城市防洪排除在防洪之外，只关注横向的河流湖泊，未关注纵向的暴雨灾害。1995年实施的城市房地产管理法，没有明确规定房地产领域的治水。

    早在19世纪中期，不少西方国家就为排水系统建设立法规定高标准，我国青岛老城区的排水系统就是早年德国人规划建设，经受住了无数次大暴雨考验。为治理城市内涝问题，美国不少州都立法规定新城区的建设强制实行“就地滞洪蓄水”，并在程序上规定了详细的应对灾害预案、详尽的工作分工和问责措施。美国1968年颁布国家洪水保险法，创立全美洪水保险制度。美国城市和国家环境保护部门正在对下水道系统条例进行修改。该条例作为清洁水法的一部分，目标锁定超过20年，将有效调节城市下水道系统，为将来推进全国城市供水基础设施模式转变奠定基础。日本也相当重视依法治理城市水问题，1900年就颁布了专门的下水道法，规定全面铺设生活污水排水管。1958年，日本颁布沿用至今的新下水道法，严格规定各下水道的排水能力和各项技术指标。因先前规定下水道是一并处理生活污水和雨水，2003年日本又修改法律，规定建设专门排雨水的下水道，大的成为人工地下河，直径达10米，并且大阪将地下河修到地下27米深，东京深达60米，与地面的排雨水的明渠结合。近年来日本虽遇到不少超过设计的降雨，但再没发生过严重的内涝灾害。

    他山之石可以攻玉。我们的城市为何就不能为下水道立一部法呢？这些年来，依法治水的口号喊得不可谓不响亮，贴得标语也不可谓不多，但是喊再多的口号、贴再多的标语，还是不如扎扎实实地加快治水的立法工作，从为下水道立一部法开始，让依法治水真正从口号落实为接地气的制度。当然，治水的地域性强，国家层面出台的法律往往是指导性的、原则性的，还需要各地结合当地实际情况加强地方立法，制定出符合当地特点的地方性法规，诸如制定城市下水道条例等。

    150多年前，作家雨果曾在《悲惨世界》中感叹下水道是“城市的良心”，这句名言至今仍对我们有现实的教育意义。地下排水系统这种隐蔽的“形象工程”却是每一座城市都需要的民生工程，是老百姓翘首以盼的民心工程。与其和城市管理者谈“良心”，寄希望于其吸取教训，不如和他们讲制度、讲法治、讲责任，为下水道立一部管用的法，将问责的责任落实到规划者和管理者身上。

    值得一提的是，长沙“落井女孩”事件发生后，已有部分城市在微博上开展“随手拍井盖”活动，号召市民曝光井盖存在的安全隐患，这种做法值得推广。不过，更为重要的还是要加快城市公用设施的法治化管理。

    依法治水，堪称治理城市洪涝的利器。依法治水，不妨就从为城市下水道立一部管用的法开始，为下水道盖上法律的井盖。（作者为司法部《中国司法》杂志总编辑、研究员）