注重国土开发中的生态文明导向

    辽阔的国土，是中华民族繁衍生息的共有家园。针对目前我国国土空间开发无序、区域和城乡发展差距加大、资源开发利用效率不高、生态环境破坏加剧等突出问题，我们应立足基本国情，以资源承载能力为基础，注重国土开发的生态文明导向，实施有序有度国土开发，为经济社会可持续发展提供坚实基础。

    以资源禀赋和环境容量为基础，坚持国土开发与资源承载能力相匹配。随着工业化、城镇化、农业现代化同步发展，城镇建设和农业生产对国土空间需求不断扩大，城市与农村、生活与生产、农业与建设之间的空间需求矛盾日渐突出，不合理的国土开发强化了各类空间利用之间的不良影响，造成国土空间利用的效率损耗，加剧了国土开发利用的生态化矛盾。国土开发不能逾越资源环境承载能力，而必须尊重自然规律。应当把资源禀赋和环境容量作为国土空间开发的基础条件，根据区域资源环境中的“短板”要素确定人口经济集聚和产业发展的限制性要求，明确国土空间开发的规模、结构、布局和时序，引导产业和人口向资源环境承载能力较高的区域合理集聚，确保国土开发在保障生态环境安全、资源保障安全、粮食供给安全等前提下进行。

    划定“生存线”、“生态线”，推进“两线”管控引导。目前，我国农用地保护和生态保护的形势日趋严峻。为保障国家粮食安全，必须保有一定数量的耕地；同样，为保障国家生态安全，也需要大力加强对具有生态功能土地的保护。但是，农用地后备资源少，生态环境约束大，资源补充能力不足，国土保护面临更加严峻的形势。在这种形势下，应划定“生存线”、“生态线”，加强国土开发空间管控，夯实水土资源基础，构建生态屏障体系，统筹国土资源开发、利用和保护，加强对人口和城乡发展、产业发展、现代农业发展的空间引导，全面提升国土空间开发效率和质量。其中，划定“生存线”，就是坚守18亿亩耕地红线，严格保护耕地和基本农田；划定“生态线”，就是严格保护国家基础性生态用地，实行生态红线控制。

    加快土地整治转型，构建国土综合整治新格局。目前，我国土地整治正处于转型发展阶段，尚未全面进入主要以提高生活环境品质和农地生产质量为主要目的的景观生态保护型土地整治阶段。为此，需要积极引导土地整治向现代意义的土地整治即景观生态型土地整治转变，使土地整治与有关规划设计朝“三生”（生产、生活、生态）与景观结合的目标发展。相应地，我国土地整治的范畴、目标、内涵和方式等都需要进行深刻变革：在整治范畴上由分散的土地开发整理向集中连片的田、水、路、林、村综合整治转变；在整治目标上由单纯的补充耕地向建设性保护耕地、推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变；在整治内涵上由增加耕地数量为主向“数量管控、质量管理、生态管护”三位一体综合管理转变；在整治方式上由以项目为载体向以项目、工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩政策、工矿废弃地复垦调整利用等政策的运用转变。

    实施陆海一体化开发，促进陆海统筹发展。我国是海洋大国，但海洋国土开发缺乏统筹，资源环境问题逐步显现。我国90%以上的海域开发利用活动集中在15米等深线内的近岸海域，工业和城镇建设围填海规模增长较快，海岸人工化趋势明显，部分围填海区域利用粗放。当前，70%的沙质海岸侵蚀严重，50%以上的滩涂湿地丧失，大部分近海经济鱼类不能形成鱼汛，近岸部分海域污染、赤潮等海洋生态灾害频发。为此，应充分认识海洋作为国土扩展空间、便捷通道、资源基地和国防屏障的重要作用，推进实施海洋发展战略，根据陆海空间开发利用的关联性和海岸带的整体性，实施陆海统筹发展，从发展定位、空间布局等方面加强统筹协调，构建产业体系联动发展、基础设施联动建设、资源要素联动配置、生态环境联动保护的陆海协同发展格局，全面提升国土开发利用水平，增强国土综合竞争力。

    （作者为国家社科基金重大项目“国土规划与资源环境承载能力评价研究”首席专家、中国人民大学教授）