提高行业效率：民资进入市政公用行业的真实目标

    提升行业整体效率是引入民资的主要目标

    人们在陈述中央政府和地方政府支持民资进入市政公用领域的理由时，不外乎三条：

    一是出于融资的需要。民资的进入的确有效缓解了地方政府的融资压力，但也可以看到，除了BOT、TOT、参股等常见方式，许多地方政府还有其他融资方式可选，例如扶持本地市政企业上市融资，以股权或企业资产作为抵押进行贷款，通过地方融资平台发行企业债券融资，利用长期国债转贷以及地方政府债券的发行等。一般而言，地方政府会尽量选择成本较低的融资方式。

    二是中央政府为拓宽民营经济发展空间，平衡国有经济与民营经济间的力量对比的考虑。这不仅是国民经济发展的需要，也是为了缓解对“国进民退”引发的批评。

    三是提高效率。伴随着市政基础设施投资高潮的逐渐褪去，提升行业整体效率已逐渐成为市政公用行业市场化改革的重心。尤其是在一些基础设施建设较完善的经济较发达城市，通过激活垄断领域的竞争，提高市政基础设施运营效率，提升企业管理和服务水平，从而降低设施长期运行成本和财政压力，已成为一些地方政府引进民资等非国有资本的主要动力。需要指出的是，一些地方政府对于引入民资的目标理解过于狭隘，甚至简单地将民资引入等同于项目融资，把民资的作用停留在解决资金不足的认识上，财政一吃紧就盲目引进民资，财政一宽裕就排斥民资介入，如此更是加剧了行业的不平等竞争状况，造成效率损失。

    市政公用行业的国有企业垄断经营存在的一个普遍问题就是低效率。造成低效的原因是多方面的，一方面缺乏竞争本身会导致效率损失，另一方面许多国有企业缺乏明确的利润目标，运营效率低下。而与国有企业相比，民营企业得不到财政支持，面临更大的财务风险和经营压力，这将迫使企业想尽办法增强企业经营能力、管理水平并不断进行技术革新，进而提高生产效率。同时，行业价格管制和竞争压力，以及民营资本的逐利性特征，都会激励民营企业通过各种手段降低成本以获得更多利润。国内外一些研究也证明，非国有资本的进入，将提高劳动生产率和服务质量，降低运营成本。可见，民资进入有助于行业效率的提升，而一个效率水平较高的市场，也会更吸引具有竞争实力的民资进入。

    政企不分是阻碍民资引入的关键壁垒

    政企不分是指政府与企业纠缠不清的关系，垄断国企依附在地方政府怀抱中，呈现企业“部门化”的倾向。政企不分会制约民资平等参与当前市政公用市场内的服务供给，具体表现在以下方面：

    首先，政企不分导致许多传统国有企业缺乏明确的利润目标和效率激励，过度依赖地方财政，吃大锅饭、人浮于事、官僚主义、预算软约束、行政成本高，生产成本控制不力，运营效率低下。

    其次，政企不分导致企业超额承担了政府决策的高额成本。在市政公用领域，大量垄断国企并未成为真正的法人实体和市场主体，地方政府对其经营行为过度干预，往往做出一些不具有合理市场盈利性的公益性决策，如城市化进程中的基础设施超前建设等，要求企业配合执行。在此情况下，如果企业承担了这部分社会责任，就需要付出额外的成本，产生所谓的政策性亏损。对于国企而言，这部分成本往往通过政府补贴弥补。但由于盈利性和公益性边界模糊，无法剥离公益性部分单独核算，政府一般将上一年度企业整体经营活动的亏损额作为补贴依据。由于补贴缺乏合理标准，因承担公益性部分造成的亏损与企业本身效率低下造成的亏损混淆不清，长此以往，企业会失去内在激励而效率低下。而对于非国有企业而言，政府一方面希望企业积极响应公益性决策，另一方面为了控制通胀、维护社会稳定，往往采取压制价格的措施，企业只能独自承担资本折旧成本和运营成本上升的风险，又不可能如同国有企业一样享受高额补贴的待遇，这极大压缩了企业盈利空间，阻碍了民资的进入。

    再次，政企不分致使其他经营主体进入当前市场的壁垒升高。一些地方政府，尤其是财政状况较好、融资能力较强的政府更青睐“听话”的地方国企，甚至将外企、民企视为与公共利益对立的一方，民资遭到排斥。对全国多个城市进行的调研结果显示，不少地方的水务行业历经了上世纪90年代末和本世纪初为了解决建设资金短缺问题让非国有资本以BOT等方式进入，之后为了配合城市化进程需要，将水务资产与道路等市政资产打包作为抵押，从银行贷款以快速筹集大量资金的过程。尤其是在政府财政和上级配套投入宽松的时期，部分城市会出现国有资产迅速膨胀、民资等非国有资本萎缩甚至退出的现象。若是不将效率作为行业健康发展的重要标尺，在政企不分的情况下，地方政府要长期负担国有企业因低效导致的大量亏损，财政资金长期以低效的方式用于市政服务领域，恰恰损害的是公众利益。

    要为民资进入市政公用行业打开局面

    城市水务、垃圾处理、道路建设等市政公用行业具有典型的自然垄断特性。成本弱增的技术经济特征，使得上述产业内由一家或少量企业进行市场供给是符合效率的。然而，伴随着技术进步，自然垄断边界也发生着动态的变化。技术的变革在某种程度上，部分或全部消除了市场准入的障碍，部分地改变了所提供产品的非竞争性和非排他性这一客观属性，从而使自然垄断性特征逐步削弱甚至消失，原本垄断即高效的市场开始呼唤竞争机制的建立。

    促进非公有制经济发展的“新36条”及各部委后续落实保障政策，旨在推动民资进入市政公用等传统自然垄断行业，却仍遭遇收效甚微的困境，根本原因在于对民资引入的认识不足。现阶段，必须明确以提高行业效率作为引资目标。首先着力于纠正政企不分，建立透明、平等的市场，使民资引入与国企改制形成良性互动。其次，重点关注运营管理型民资，并尽快建立与之相配套的民资准入规范，引入具备高水平运营管理能力的专业化资本和运营团队，真正为民资进入市政公用行业打开局面。（作者单位：复旦大学）