检察监督：从分离中加强？

    “当前，老百姓要求检察机关纠正司法不公、促进司法公正的呼声越来越强烈，但检察机关的诉讼监督工作却相对薄弱。而刚刚修改的刑事诉讼法，也迫使检察机关进一步思考如何发挥监督职能。”最高人民检察院检察理论研究所副所长王守安说。

    王守安是在日前举行的“法律监督工作机制建设研讨会”上作上述表示的。此次研讨会是由中国人民大学诉讼制度与司法研究中心和湖北省人民检察院发展研究中心共同举办。

    研讨会上，湖北检察机关开展的“两个适当分离”，即诉讼职能和诉讼监督职能适当分离、案件办理和案件管理适当分离，引起了与会专家学者的热烈讨论。

    “检察监督实质上就是一种法律监督。”中国政法大学教授樊崇义认为：“湖北检察机关的探索对于破解法律监督难题，优化职责配置，促进资源整合，推动人员分类管理，提高工作效率，提升工作质量，进一步促进法律监督工作的规范化、制度化和程序化很有借鉴意义。”

    那么，为什么要进行“两个适当分离”改革？如何加强检察监督？实践中还存在哪些问题？记者试图从湖北经验中寻找答案。

    角色冲突导致监督不力

    长期以来，在检察机关内部，不少人认为检察机关的根本职责就是追究犯罪，各项考核指标和职称评定也是以公诉、批捕、职务犯罪侦查等诉讼职能作为“主业”，并进行全方位的专项考评考核，而诉讼监督则被视为附带功能。

    另一方面，目前的工作模式也导致检察机关各职能部门不同程度地存在角色混同、监督虚无的问题。

    以检察侦查监督部门为例，主要负责辖区内刑事犯罪案件的审查逮捕、刑事立案监督、侦查活动监督、未成年人犯罪检察、监督行政执法机关移送刑事案件等工作，使得检察机关集诉讼职能与监督职能于一身。

    但根据宪法和刑诉法的规定，人民检察院又与主司侦查的公安机关存在“互相制约”的关系。这就使检察机关既要在批捕、起诉过程中制约公安机关，又要对其立案、取证等活动加以监督，身兼数职难免造成监督与制约的关系混淆，从而导致顾此失彼、扭曲错位等不良情况。

    “这种内部角色的冲突对诉讼与监督二者都会产生消极影响，从整体上限制检察权能的发挥，也促使湖北省检察机关作出尝试，区分内部的不同身份角色，从而履行不同的职能。”中国人民大学法学院教授陈卫东说。

    湖北省检察机关自2007年开始在职务犯罪大要案侦查领域实行“案件办理职能与案件管理职能适当分离”，逐步形成反贪局、反渎局等部门负责职务犯罪案件办理，指挥中心及其办公室负责职务犯罪案件统一管理的工作机制。

    自2009年起，湖北省检察机关开始在抗诉与职务犯罪侦查领域实行“诉讼职能和诉讼监督职能适当分离”，由公诉、民行和职务犯罪侦查部门分别承担。由此，“两个适当分离”在检察工作实践中拉开了帷幕，并形成了一整套工作机制，探索出湖北检察工作改革的有益经验。

    陈卫东认为，法律监督是宪法赋予人民检察院的基本职权，行使不好就会给检察机关的公信力造成贬损。因此，改革工作机制，优化职能配置就成为激活检察监督的新思路。

    “从湖北的实践来看，实行‘两个适当分离’收到了较好效果，优化了检察职能配置，消除了内设机构部门掣肘、职能重叠、监督疲软、监督缺位等弊端，促进了诉讼职能与诉讼监督职能协调发展，提高了法律监督能力的整体效能。”湖北省人民检察院检察长敬大力总结说。

    “小院整合”激活检察监督

    陈卫东在调研中发现，检察机关内部实行行政化管理，案多人少的矛盾一直比较突出，造成一线办案人员所占比例偏低，在基层地区尤为明显。

    如湖北省宜昌市某区检察院在整改前共有干警不到40人，工作机构却多达11个。中层干部达到13人，这些人在实践中是不负责具体办案的。这种情况就导致了该院的一线办案人员比例连50%都不到。

    “‘官多兵少’，办案效率低下，积极性不高。在案件数量不断上升的背景下，诉讼职能就已经让检察官们疲于应付了，更不用说本来就不受‘待见’的诉讼监督了。”陈卫东说。

    湖北检察机关在推进“两个适当分离”改革过程中，除对省院内设机构进行调整，组建专司诉讼监督职能的刑事审判监督处、民事诉讼监督处、行政诉讼监督处外，还在13个规模较小的基层院推进内部整合试点工作，将现有机构整合为批捕公诉部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部、案件管理部和综合管理部5个部门，由诉讼监督部专门承担诉讼监督职能。

    对基层检察院的整合，被形象地称为“小院整合”。

    2009年底，黄石市检察机关在4个40人左右的城区检察院实行了“小院整合”，一线干警比例由50.3%上升至82.2%。层级的减少，机构数量的压缩，使更多的检力下沉，有效缓解了基层检察院办案力量不足的问题。

    “整合后，承担诉讼监督职能的部门专司监督，使诉讼监督这一‘副业’变为‘主业’，由‘被动’变为‘主动’。与整合前三年均数相比，2010年4个城区检察院开展法律监督的工作量有了明显增长，如在立案监督中发出纠正违法通知书数量上升117%，在侦查活动监督中发出检察建议数量上升23.3%，在民事行政诉讼活动监督中提起抗诉数量上升74%，再审检察建议数量上升312%。”黄石市人民检察院检察长杨武力介绍说。

    四川大学法学院教授龙宗智对“小院整合”予以肯定。他认为，扁平化改革有利于克服检察机关过于行政化的弊端。“推进扁平化管理，为提高工作效率、促进诉讼监督工作深入开展、提高执法办案质量以及增强法律监督的整体效能，具有重大意义。”

    据有关方面的资料统计，目前全国40人以下的“小院”有480余个，占全国基层检察院的14.9%。“把‘小院整合’的经验向这些院逐步推广，具有现实针对性和实践可行性，有利于破解优化资源配置、提升法律监督实效的难题，也有利于为探索检察机关内设机构职能调整、检察官分类管理提供路径。”北京市人民检察院副检察长甄贞说。

    以新刑诉法实施为契机找准定位

    尽管湖北检察机关正在探索的“两个适当分离”改革，让专家学者们眼前一亮，不过，专家学者也指出，这项改革还存在着问题，比如一些基层检察院开展得如火如荼，省级检察机关也完成了对各功能机构的重新配置，但在市州一级层面，改革却相对滞缓，使得三级检察机关步调不一致，给各业务部门的对口指导带来困扰。

    此外，这样的改革模式凸显了主诉主办检察官的主体性地位，但法律依据上的缺失又制约着其顺畅运转。法律上缺乏对检察官个人的授权，导致其发挥主动性时难免“底气不足”。

    开展“两个适当分离”改革后，检察机关对于公安机关的立案、侦查以及人民法院的审判等执法活动，有了专门的力量进行监督，但是对于检察机关内部各诉讼职能部门“自己人”的监督却不够“硬气”，并未恰当地解决“谁来监督监督者”的问题。

    “湖北检察机关所推行的‘两个适当分离’改革，正是我国检察制度对于实践需要的一种认真回应。尽管还存在一些瑕疵，但不能因此而否定这种改革的正当性和合法性。改革是一个持续的过程，急功近利和浅尝即止都是不可取的态度。”陈卫东表示。

    陈卫东认为，目前存在的种种问题，有的可以通过自身机制的不断完善来加以克服，有的则需要借助外力来化解。

    他具体建议说，从检察机关内部来说，要通过统一职能配置、调试考评体系、监督部门适当独立来完善其内部的整合配置，理顺上下关系；从外部来看，则需要从法律层面对检察官的地位重新定位，同时激活人民监督员制度，真正解决“谁来监督监督者”的问题。

    湖北省人民检察院副检察长徐汉明表示，今年全国两会上刚刚通过的刑事诉讼法修正案，为检察机关依法履行诉讼职能和诉讼监督职能、强化法律监督，提供了良好的制度化、法制化保障。“我们要抓住新刑诉法即将实施的良好契机，进一步推进诉讼职能与诉讼监督职能适当分离,并健全相关机制。”

    （本报记者 殷 泓）