现代性追求：20世纪二三十年代北京社会救助制度建设

    近代以来，随着西方先进救助理念的传播及中国社会的变迁，传统中国社会救助的“儒学化”色彩及社会道德教化功能趋于弱化，社会救助体现出政府对人民之责任与人民应享之权利的现代救助思想及由“人治”向“制度治理”转变的现代救助理念。在中国社会救助的现代化转型中，制度建设成为关键因素。20世纪二三十年代，北京社会救助的制度建设在“继受与创新”中，形成了以监管为核心，以褒奖、税收减免等为补充的多维一体的制度建设格局，体现出“以法律与政策规范为外在形态，以政府为直接责任主体，以强制实施为基本手段”的现代性特点。

    其一，监管制度。1928年6月北平市政府成立，随后制定颁布了一系列规范社会救助事业发展的法规制度，如《北平市社会局社会调查委员会章程》、《北平市私立公益慈善各团体登记规则》、《北平市公益慈善基金委员会章程》、《北平市各慈善团体联合会组织规章》、《北平市社会局救济院章程》、《北平市社会局救济院请领养子养女规则》、《北平市社会局救济院收容妇女择配规则》等，这些法规制度逐渐加强和改善了北京社会救助的科学化、制度化管理。

    1929年4月颁布的《北平市私立公益慈善各团体登记规则》规定，本市所有公益慈善团体均应依照本规则函请社会局核准登记。对登记之团体如有违反法令者，社会局应依法纠正之，对屡犯者应撤销登记、吊销凭照，其情节严重者得呈请市政府办理。该规则的颁布与实施一方面改变了过去私立慈善团体游离于体制外、缺乏监管的状态；另一方面有利于加强与促进官民在社会救助这一“公共领域”的合作互助。同年9月又颁布了《北平市社会局社会调查委员会章程》，详细规定了社会调查委员会的职能职责。值得关注的是社会调查委员会还承担着对“本市劳工家庭状况及生活费、失业、慈善事业等事项”的调查，旨在为社会救助的开展提供较为科学的依据和指导，使社会救助能够真正发挥实效性。

    1930年2月《北平市公益慈善基金委员会章程》颁布，对公益慈善基金委员会的职责作出了明确规定，即谋求“本市公益慈善事业之发展及其基金之充实”。同时，该章程还要求对公益慈善基金委员会的工作情形及款项收支每月编列表册，呈报市政府核准备案并刊登市政公报公布，有利于提高社会救助事业的公信力。

    其二，褒奖制度。作为一种激励机制，褒奖在社会救助事业中的作用一直受到各界重视。这一时期的北京当局，不仅重视对慈善救助团体及人员的褒奖，而且也关注对受助者的奖励。1928年12月颁布的《北平市私立慈善机关补助规则》，规定凡市内各种慈善救济事业经社会局登记者均可依规则请求补助及奖励；对各种慈善社团成绩卓著者，按等级呈由市政府或转请内政部给予匾额褒状等表彰；对各慈善家热心公益者，由社会局列举，呈由市政府核请内政部按等给予褒章；对各慈善机关义务执教员且工作在十年以上者，由社会局考核成绩，呈由市政府分别给予奖章或奖金。通过制定褒奖政策来激励和引导民间慈善力量积极参与社会救助活动，不仅可以凭借榜样示范在社会上营造一种积极向善的氛围，而且还可以弥补政府在社会救助活动中功能的不足。

    现代社会救助不仅要给予受助者物质上的帮助，而且更要给予精神上的关照。1929年2月颁布的《北平市男女习艺工厂艺徒奖励规则》规定，对艺徒勤勉成绩优良者、能独出心裁发明或改良出品适合应用者、学习功课有进步者、遵守厂训厂规不犯过失者及连续两个月不告假者应依照规则予以奖励，奖励标准为如艺徒符合上述规则之一者授以名誉奖、之二者授以物品奖、之三以上者授以银钱奖。这些褒奖制度更多是给予受助者精神上的关怀，不再将受助者视为消极被动的救助对象，而是作为向“自食其力的人”的转变过程中的积极、能动的主体。

    其三，税收减免制度。税收减免制度是当时为促进社会救助事业发展而采取的又一政策。1932年6月颁布的《北平市契税征收章程》，对官署地方自治团体或公益法人买典房地时只交契纸费免纳契税，但以收益为目的者不在此例。同年7月颁布了《北平市娱乐场所附缴慈善捐章程》，规定凡本市娱乐场所，其所发售的入场券，每一张附征银洋一分作为娱乐慈善捐，但本市公益慈善团体举办演唱、戏剧、电影或杂技及其他各种游艺筹集款项时，在经公安局、社会局核准后，免于缴纳娱乐慈善捐。通过财政税收制度给予社会救助事业一定的优惠政策，对促进其发展、激发社会捐赠和参与、培养民众乐善好施的慈善意识具有重要的导向作用。

    其四，经费管理制度。社会救助经费是社会救助事业发展的血液。在此之前，北京慈善救助资金的管理一直沿用传统的管理模式，各公营救济机关的经费以及其他各种收入，如外界之捐款、售品之回报等，然无特别之保管，“因之经理存放，殊乏定程，挪借拨付任意支配，极其弊端，莫可究诘”这一时期，人们认识到“欲慈善事业之进展，非使该项资金有确实之保障不可”（《北平特别市社会局救济事业小史》，第96页），加强了慈善资金管理的制度化建设。1928年10月设立了资金保管股，隶属于社会局附属慈善机关经理委员会，专门负责各院各厂关于经费以外各种收入之经理、存放及核算报告等事宜。所有各院各厂慈善捐助资金由社会局会计悉数点交接收保管，再由会计股长将存折、支票及票簿移交资金保管股查收保管，每月延请会计师查账公布；各附属慈善机关的各种临时收入也由资金保管股收存。这一举措增强了资金管理的监管力度，使资金管理呈现出流程化、明晰化、正规化等特点。

    其五，募捐制度。募捐是善款筹集的主要方式之一。1931年，针对募捐混乱的现象，政府制定颁布了《北平市公益慈善团体筹款限制办法》，规定凡在社会局登记备案的公益慈善团体如需举办各种游艺筹款及普通捐款时，需将筹款理由及主办人姓名呈报社会局，社会局在批准前需派人调查呈请人办理成绩暨实在情形，认为有筹款之必要者方得批准。此外，核准筹款的慈善团体在经社会局批准后，还得呈请公安局饬令该管区署派警到场监察方得举行。慈善团体在举办筹款结束后应于十五日内将收支情形暨所筹款项、用途分别开单呈报社会局查核，未呈报者不得再举行筹款活动。没有在社会局登记备案的慈善团体不得举办筹款活动。

    社会救助制度是衡量社会救助事业发展水平和现代化程度的主要标志，也是社会救助事业规范运行的重要保障。20世纪二三十年代，随着监管、褒奖、税收减免、经费管理、募捐等规章制度的出台和完善，使北京社会救助工作初步形成了多维一体的制度格局，对于促进地方社会救助事业的现代化转型发挥了重要作用。

    （作者单位：太原科技大学思政部）