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梳理中国改革开放以来取得的成绩及面临的问题，都可以从地方政府寻求到其归宿，中国地方政府在中国市场化进程中发挥着巨大的作用。“十二五”是中国转型的新时期，也是中国改革的关键时期。地方政府最贴近群众，地方政府是政策的具体实施者，“民生的保障与改善”、“结构调整”、“包容性增长”的实现都与地方政府密切相关。地方政府的角色定位、行为方式直接决定了政策的实施效果。因此，明确及发挥地方政府的应有角色是实现“十二五”改革目标及中国经济顺利转型的关键所在。
中国的地方政府具有一般地方政府的特征，即福利型和经济人两种属性。作为福利型政府，地方政府可以通过制定本地区的政策，寻求本地区社会福利的最优。作为经济人政府，在参与地区经济活动过程中寻求自身利益的最大化。而中国的地方政府同时也担当着企业经营者的角色。一方面地方政府具有强烈的企业家特点，以经济利益为核心，追求GDP增长和财政收入的提高，善于利用中央的各种政策资源与本地资源相结合；另一方面，积极与本地区的企业相联合，为本地企业的发展创造好的投资环境并努力消除发展中的各种障碍，为地方企业的发展铺平道路。
对于地方政府，要肯定其积极作用的时代性和合理性，但是在转轨的新阶段，也应很好地对其因势利导，促进其职能的转变。
其一，地方政府稳定、可持续收入来源的确立。首先要确立地方主体税种，完整的地方税体系应由主体税种、辅助税种及相应的配套税种组成，主体税种的建立是地方税税种配置的主要内容。其次，完善我国的转移支付制度。事权下移、财权上移的现实，要求完善的转移支付制度保证地方政府的良性运转。据此，我国应逐步降低税收返还的比例，直至取消税收返还；增加涉及民生导向的转移支付因素，逐步完善公式法的转移支付制度，充分发挥转移支付的平衡纵向、横向财力的作用。
其二，官员考核体系的改革。对官员的激励机制主要来自于经济和政治两个方面，其中政治激励即为官员考核机制。官员考核机制的改革主要涉及两方面的内容，一是考核标准的调整及其体系化和具体化，应依据地方政府职能，总体上确定其有所为和有所不为，确立总体考核体系，使其具有可持续性。依据地方政府的公共服务提供者的职能，降低经济指标GDP在官员考核体系中的比重，同时经济指标要GDP总量、人均GDP及绿色GDP兼顾，将考核比重倾斜于民生指标。考核体系的细化应避免一刀切，应根据各地区的不同情况及问题适当加入考核标准，例如对于资源型城市，可加入生态建设的因素等，使其具有一定的灵活性。二是官员问责机制的完善。在我国，行政问责制也并不陌生，但是在实施的过程中，往往流于形式，责任与权力不对等，因此，应构建一套从问责主体、问责客体、问责方式、问责程序、问责成本到问责反馈的问责体系，同时要加强监管部门的执行力，推动地方政府从角色上更好地体现其公共性。
其三，政府公共服务合同外包的推进。公共服务外包是20世纪70年代以来西方国家行政改革的重要内容。其核心就是把竞争机制引入公共产品和服务提供的环节，打破政府独办公共服务的垄断局面，从公共服务的供给角度来看，这不仅使公共服务的提供更具效率，解决公共服务供给不足的问题，同时通过公共服务外包，可以进一步提高政府为社会发展服务的能力和水平，使社会公众的实际需求得到真实的反映。党的十七大就明确提出要加快政府职能向服务型政府转变的要求，目前在我国的一些中心城市，已逐步推进公共服务的外包进程。结合我国转轨经济的特点，在推进我国公共服务合同外包的过程中，要明确及发挥政府的主导作用，从政府层面构建监管机制和激励机制，保证社会组织提供公共服务的质量和效率；同时也要加强对相关法律法规的建设及完善，使整个公共服务外包过程都在规范的市场秩序下进行。
其四，微观力量的培育。地方政府的运转及职能实现的物质保障是税收收入，因此，作为纳税人的微观个体具有对政府监督的权力；地方政府的职能是运用公共财政行使公共权力、保证公共利益的实现，而作为公共产品及服务接受者的微观个体，对于地方政府的绩效也具有评价的权力。地方政府最贴近民众，反之民众也是对地方政府最直接和有力的监督。因此，要保证地方政府的角色顺利转变，要培养微观力量。首先，经济是基础，应调整我国的国民收入分配格局，让居民和企业更多地分享改革的成果，使居民和企业具有足够的经济实力来参与市场经济，这在一定意义上也是对一直以来追求经济效益的地方政府的一种解放，地方政府从微观主体收入的增长中，获取足够的财政收入来提供更有效的公共服务及产品。其次，应在官员考核的制度设计上，将居民和企业的意见以一定比重纳入其中，并使其成为一种常态，培养地方政府主动提供公共服务的意识。最后，为居民和企业对地方政府的监督提供通道，即地方政府的政务要公开，预算收支应透明化，财政支出要体现民意。微观个体的诉求得以实现，经济地位得以提高，是一个国家实现民富国强的根本所在。
（作者单位：东北师范大学经济学院）
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