大规模侵权赔偿基金：社会管理创新的一个思路

    震惊国人的康菲漏油事故让人们把关注的焦点再次投向了侵权赔偿。事实上，随着经济发展与科技进步，人类在享受工业化和信息化带来的丰富成果的同时，也不得不面对由此带来的一系列危险与不幸。人们所享受的利益与风险往往相伴而生，现代文明社会已逐步迈入“风险社会”。世界各国已经或者正在面临着各种大规模侵权的危害与考验，每天的新闻中都充斥着各种“骇人听闻”的不幸事件的报道，如日本刚刚发生的福岛核泄漏事故、2010年英国石油公司在墨西哥湾发生的石油泄漏事故，以及近年内我国发生的震惊中外的“三鹿奶粉事件”、重庆开县的中石油气井井喷案及福建紫金山铜矿污水渗漏事故等。这些事件造成了大量的人身、财产及生态环境的损害，并且多数呈现出了严重性、不确定性和持久性的显著特点，对国家相关部门公平有效地救济受害者及处理后续问题提出了新的要求。

    在大规模侵权频发的背景下，对于广大受害人的损害救济是摆在侵权责任法面前的一个重大课题。传统的侵权法是以一人造成一人损害为原型和以过错为基础而建立起来的承担损害赔偿责任的机制，但在面对大规模侵权受害者人数众多、因果关系难以确定等典型特征时不免有些“捉襟见肘”。显然，应对大规模侵权并非多数单一侵权的简单叠加，类似事件处理是否得当还严重影响着经济的持续增长及社会的和谐稳定。各国都在结合自身国情寻求解决此类事件的“灵丹妙药”，如美国发展出了完备的“集团诉讼”机制，我国学者也在不断探索着解决社会群体纠纷的多元化机制。

    随着我国国民经济持续快速发展，综合国力不断提高，长期积累的体制性的、深层次的问题也在转型期不断突显，其中隐含的不确定因素使得社会管理面临新的挑战。党的十七大也明确指出，要完善突发事件应急管理机制，维护社会稳定团结。鉴于社会稳定对于幅员辽阔、人口众多的中国所具有的特殊重要性，政府社会管理职能的行使即体现出了举足轻重的地位。在已发生的“三鹿奶粉事件”等大规模侵权案件面前，行政机关凭借其掌握的社会资源及其保证高效的机制，始终发挥着主导的作用，最终取得了令群众满意的效果。这种政府主导的模式是符合中国国情及其权利救济需求的，无疑是我国应对大规模侵权案件成功的经验，应予坚持。但在此过程中，是否动用了过多的公共资源，是否保证了足够的透明度，对受害人的救济是否充分、及时、公正等问题仍有进一步探讨的余地。我们不能沉浸于成功经验的总结，更需要的是从制度建设层面的深刻反思，以及对应对大规模侵权事件的措施和更创新、更有效、更公正的社会管理方法的探索。

    设立与规范完善大规模侵权赔偿基金有其必要性。任何一个有良知的人总是希望诸如此类的天灾人祸远离我们的社会，并通过各种手段预防其发生，但无论是缺陷产品、环境污染事故还是其他工业事故，却总是频频给我们造成重大损害。因此如何妥善处理这些大规模侵权所造成的损害，是摆在我们面前的必须去考虑的问题。一般而言，大规模侵权的救济模式包括司法诉讼、行政主导赔偿、赔偿基金和责任保险等途径，这些模式在不同国家、不同侵权领域发挥了各自的作用。由于涉及受害者众多，价值诉求各异，赔偿事宜处理不当可能进一步激化已有矛盾。救济机制的选择受到各国行政体制、诉讼制度、文化观念等因素的制约。

    大规模侵权赔偿基金是指专项用于救济和赔偿大规模侵权事件的被侵权人人身、财产损失的基金，具有传统民法上“财团法人”的一般属性。在我国现行法律制度下，赔偿基金则属于公益目的的“社会团体法人”，具有中立性，这一基金兼有救济与赔偿的双重功能。结合我国具体国情，赔偿基金的技术性解决方式是应对大规模侵权最有效、最可行的选择。

    首先，赔偿基金是在西方国家盛行并被实践证明效果良好的应对大规模侵权事件的解决方案，其设立与运作可以在平衡效率与公平两大价值方面收到如下较好效果：其一，可以及时救济为数众多的被侵权人，使其迅速获得生活保障、医疗救治；其二，可以避免过分依赖国家财政救济侵权人造成的社会不公平；其三，可以为未来可能发现的被侵权人损害尤其是潜伏性的人身损害提供救济途径和财力资源。建立基金专门处理受害方的赔偿事宜，可以使行政机关从繁杂、棘手的应对工作中解放出来，而由中立的专业人士通过精密的基金管理与运作，更加高效、公正地完成受害者的赔付工作。赔偿基金的建立，既避免了占用过多的公共资源而导致新的不公，也使得人民法院免于承担过重的审判负担和舆论压力，节约司法资源。

    其次，在我国目前的司法体制之下，诉讼方式难以在应对大规模侵权中发挥主要作用。尽管法院是解决社会矛盾、救济损害的重要途径，但在“大头娃娃案件”、“三鹿奶粉事件”等大规模侵权事件中，法院多以“不予受理”的方式将受害者权利保护的诉求拒之门外。这倒不能简单归咎于人民法院的“渎职”或“冷漠”，实是司法机关掌握的社会管理资源的有限性所致。损害及因果关系举证上的困难足以让多数受害者“望洋兴叹”，而诉讼程序的旷日持久更使得“远水解不了近渴”，受害人损害难以及时得到救济。不同受害者对法院判决的各异期待，也有进一步激化矛盾的可能。主要通过司法途径来解决大规模侵权事件，在中国确是水土不服。

    再次，行政主导的赔偿可以高效救济受害者，但却难以实现实质公平正义。这种模式是目前我国政府处理各种大规模侵权案件的主要方法，在应急事件发生时，相应政府部门总是“首当其冲”，在“稳定压倒一切”的执法理念下，充分利用其掌握的公共资源“慷慨解囊”、积极应对。例如在大连油污事件中，由市政府及有关部门号召当地单位和渔民参与清污，并支付（抑或垫付）清污费用，而作为肇事者的中石油集团、中国联合石油有限责任公司和事发单位国际储运有限责任公司等企业则忙于大张旗鼓地表彰救火先进单位和个人。对于运用公共财政资源应对诸如汶川地震等自然灾害当然无可厚非，但对于有明确责任人的大规模侵权案件，整个社会的纳税人要为肇事的个人和企业“买单”，则显然违背实质上的公平与正义。

    另外，责任保险制度虽是现代社会应付风险的重要创举，但中国保险业的发展现状使其难当应对大规模侵权之重任。责任保险制度通过转移、分散风险与损失的方式，最大限度地减少不幸事件对受害者及社会秩序造成的可能伤害，被现代社会给予了较高的期待。但由于大规模侵权损害的极其严重性及发生概率的难以预测性，许多保险公司为降低经营风险通常采取拒保的立场。而由于我国保险业发展的相对滞后、诸多险种的缺失以及实践中理赔的困难等因素，通过责任保险制度应对大规模侵权事件显然不切实际。

    通过建立大规模侵权赔偿基金的方式来解决相关纠纷，是实现侵权责任法“促进社会和谐稳定”这一立法目的的最佳途径之一。建立此类基金制度不是一个价值取向方面的事项，也不涉及不同行业、地方利益的调整或再分配，因此不应有较大阻力。作为一个法治社会治理层面的技术性方案，大规模侵权赔偿基金应当得到决策层和社会公众的普遍支持。

    工业化和信息化已大大改变了我们所处的社会，所有的人是如此不同，但又密切相关。大规模侵权这位风险社会中的“常客”，需要我们运用“与时俱进”的方式进行应对。赔偿基金是现代社会的产物，其运作需要更加系统化、精密化的数量分析，而非简单的加减乘除。在应对大规模侵权事件中，这种创新的社会管理方式将对保护人民权益、维护社会稳定大有作为。

    （作者为中国人民大学法学院教授、《中国法学》总编辑）