旅游立法与旅游者权益保护

    随着旅游产业规模的不断扩大，如何通过立法更好地保护旅游者权益，促进旅游业的发展，已成为当务之急。

    一

    旅游法的调整对象包括纵向和横向两种旅游法律关系。纵向的旅游法律关系主要是强调国家应加强对旅游业的宏观调控和行政管理监督，以保证旅游业的协调发展，更多属于行政法的调整范畴。横向关系主要是调整平等旅游法律关系主体之间的旅游协作关系，使旅游消费者和旅游服务者在旅游过程中明确各自的权利义务。相对完善的旅游业法律体系应当由旅游基本法与一系列专门法共同组成。由于我国已经颁布的旅游法律法规以行政法规、部门规章及地方性法规居多，因此旅游立法的具体内容需要全面参考已有的部门规章等法律法规，并在内容和手段上进一步充实完善。立法工作中可以积极吸收和归纳现有的旅游行政法规规章及地方性法规，构建旅游法律体系的主框架，以便更好地为我国的旅游产业发展服务，更好地维护旅游者权益，使我国的旅游产业发展进一步沿着法制化轨道运行。

    二

    我国人民法院在审理旅游纠纷过程中，依据的主要是《民法通则》、《合同法》以及《侵权法》相关规定。2010年11月1日起正式施行的《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》（以下简称《规定》）成为未来解决旅游纠纷的重要依据。

    《规定》适应旅游业发展和司法审判实践的需要，在广泛征求意见的基础上予以颁布，填补了民事审判中专门针对旅游活动进行法律调整的立法空白，在《旅游法》制定之前，它是迄今为止我国最高级别的旅游活动专门民事规范，进一步完善了我国的旅游民事法律制度。《规定》对消费者普遍关注的焦点问题作出了明确规定，理清了旅游案件中经常面临的几个法律难点问题，为规范我国旅游市场增添了新的法律依据。

    第一，《规定》认为旅游者享有损害赔偿的自由选择权。

    在维护自身权益时，旅游者可在旅游经营者、旅游经营辅助者间自由选择赔偿主体，还可以自由选择利用违约还是侵权作为案由。《规定》同时对侵权之诉和违约之诉的赔偿范围给予明定，以便使旅游者能够得到更及时全面的损害赔偿。

    这里的旅游经营者是以自己的名义经营旅游业务，向公众提供旅游服务的人。组团旅游中组团旅行社的性质就是旅游经营者。旅游辅助服务者是与旅游经营者存在合同关系，协助旅游经营者履行旅游合同义务，实际提供交通、游览、住宿、餐饮、娱乐等旅游服务的人。例如地接旅行社、旅游者入住酒店的经营者性质上就是旅游辅助服务者。法院可以根据旅游者自主选择的案由处理纠纷。由于组团旅行社一般和旅游者在同一地区，旅游者为了诉讼的便利，常以违约之诉直接起诉组团旅行社，如果组团旅行社本身就没有多少资产可供赔偿，同时酒店自身又存在过错，此时旅游者多半会选择侵权之诉，让作为旅游辅助服务者的酒店承担赔偿责任，这些都是旅游者自由选择权利的体现。

    第二，《规定》以旅游者权益保护为中心，赋予旅游经营者更加全面的谨慎注意义务。

    旅游经营者、旅游辅助服务者对旅游者应履行告知、警示义务，其负有的安全保障义务标准更高。例如：旅游者在自行安排活动期间、不参加旅游行程的活动期间、旅游者经导游或者领队同意暂时离队的个人活动期间遭受人身损害、财产损失，旅游经营者未尽到必要的提示义务、救助义务，旅游经营者也要承担相应责任。这是由于旅游活动过程中，旅游者虽然多是成年人，但是在陌生的环境中，个人对具体危险的认知力大大下降，旅游经营者所肩负的照顾义务更加严格全面，这更符合旅游活动的自身特点。

    第三，对于合同的变更和解除，《规定》更倾向于保护旅游者的权益。

    旅游行程开始前或者进行中，如果旅游者单方解除合同应予准许，旅游者支付合理费用后，剩余旅游费用旅游经营者需退还，且不承担高额惩罚性违约金或定金责任。但如果旅游经营者变更或者转让合同则必须取得旅游者同意，否则旅游经营者承担违约责任。当然如果因不可抗力等不可归责于旅游经营者、旅游辅助服务者的客观原因导致旅游合同无法履行，旅游经营者、旅游者请求解除旅游合同的，人民法院应予支持。可以看出《规定》在充分维护旅游者合法权益的前提下，较好地平衡了旅游者、旅游经营者与旅游辅助服务者三方的利益关系。

    第四，确立了旅游者是普通消费者的法律地位，明确了精神损害赔偿的适用范围。

    《规定》着重强调旅游欺诈应该适用《消费者权益保护法》双倍赔偿的规定，但旅游经营者双倍赔偿的并不是旅游者所付出的全部旅游费用，而是其遭受的损失，因此具体赔偿范围还需要进一步细化才更具有可操作性。《规定》对于学界多有争议的旅游合同违约赔偿中是否包括精神损害赔偿问题给予回答，对于违约之诉的精神损害赔偿不予以支持，如果变换案由为侵权之诉，精神损害赔偿视案件具体情况可以给予支持，这与《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》的基本原则保持一致。

    三

    在旅游法律制度体系建立过程中，旅游执法和管理也应进一步加强。例如，旅游项目规划开发与生态环境保护密切相关，在开发过程中应严格执行《环境保护法》中规定的环境影响评价制度，力争在未来立法中把环境影响评估作为必须具备的前置行政审查程序，具有一票否决权，把生态环境破坏程度降到最低。旅游行政部门可以联合司法机关依法对各类破坏生态环境建设景区的违法案件严加惩处，使生态环境保护机制法制化。同时在相关行政处罚立法中，通过行政法规、行政程序的不断完善，进一步保障旅游规划的科学性以及生态环境保护的可持续性。

    在旅游管理工作中，工作的重点内容是对各项国家标准和行业标准的制定、实施和检查。努力加强旅游服务水平的监管和旅游执法队伍建设，明确旅游执法主体的法律地位，在《行政许可法》、《行政处罚法》的授权范围内，公平维护各方权益，提高旅游部门的依法行政能力，把旅游市场管理纳入法制化轨道。