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后金融危机时代,全球需求萎缩,贸易摩擦增多,给东部地区靠出口带动经济快速增长的模式带来挑战。国外投资现在进入服务业、房地产业的比重显著上升,进入制造业的比重下降;产品内销的比重显著上升,外销的比重下降,加之企业用工成本及环境资源成本的加大,东部地区面临着空前的竞争压力,客观上需要实现从出口导向的外向型模式向内需主导的战略转变。东部地区在加快产业转型升级步伐的同时实施产业向中西部转移战略,以扩大国内市场,这是后金融危机时代的必然选择。在此背景下,国务院前不久印发了《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》具有重要的现实意义。
东部地区有产业转移的动力,中西部地区有承接产业转移的需求和比较优势,《指导意见》体现了产业转移方和承接方的愿望。随着东部沿海珠三角、长三角地区经济的发展,其进一步发展面临许多困境,资源环境约束日益增大,土地、劳动、能源等生产要素供给日益趋紧,企业运营成本日益攀高。另外,珠三角、长三角地区目前的产业以劳动密集型为主,处于产品价值链的低端环节,自主创新能力不足,产业同质化现象严重。这种产业结构难以维持经济的进一步快速增长,所以必须进行产业结构升级,将劳动密集型产业、资源消耗高和环境约束大的产业转移出去,为高科技、高层次企业的生存提供充足的要素供给,为承接国际产业转移提供空间。
中西部地区处于较低经济梯度区域,有承接产业转移的需求,同时中西部地区在劳动力、土地、能源等生产要素的供给上具有综合比较优势,具有承接产业转移的条件和能力。
改革开放30多年来,虽中西部与东部的相对差距呈逐渐缩小态势,但绝对差距仍在扩大,西部地区城镇居民人均可支配收入也低于全国平均水平。《指导意见》的出台体现了国家进一步加大对中西部开发支持的力度,并通过中西部承接产业转移发展区域经济,力图使生活水平、教育医疗水平、社会保障水平在东中西部地区均等化。这一举措对我国全面实现小康社会的目标和维护社会的安定团结具有重要的意义。
《指导意见》的要义体现在以下几个方面:
1.产业园区是承接产业转移的重要载体。产业园区是承接产业转移的重要载体,中西部各省区要充分发挥产业园区的载体功能,必须进一步优化产业园区建设规划。中西部各省区在产业园区建设中虽已取得了显著成效,但依然存在许多问题。因此,在承接产业转移过程中应按《指导意见》的要求,对产业园区统筹规划,避免盲目圈地布点和重复建设,支持符合条件的产业园区扩区升级,本着布局优化、产业集聚、用地集约、特色鲜明的原则建设园区,形成产业园区体系,使其成为承接产业转移的良好载体。在产业园区建设中,要设立明确的产业进入标准,避免低水平重复,要把转移项目作为推进产业升级的主导力量,同时还要紧密结合已有产业的发展方向和产业升级目标。另外,要建立不同地区、不同类园区之间的互动协调机制。
2.优良的“软环境”是承接产业转移的基本条件。《指导意见》要求加速中西部地区新型工业化和城镇化进程,推动东部沿海地区经济转型升级,在全国范围内优化产业分工格局。按照市场经济规律,我国产业转移依次从东向中西部梯度进行,目前东部地区工业化、城市化基本完成,中西部地区应依次衔接。但在承接转移时一定要注重“软环境”改善,如政务环境、法制环境、经营环境、生活环境、人文环境等。优良的“软环境”对发展经济至关重要,特别在政务环境的改善中,应规范政府行为,防止越位错位,消除权力意识,树立服务意识,提高服务效率。
3.资源节约和环境保护是承接产业转移的根本要求。《指导意见》将资源承载能力、生态环境容量作为承接产业转移的重要依据,要求加强资源节约和环境保护,推动经济发展与资源、环境相协调。具体要求在产业承接时严把产业准入门槛,推进资源集约利用,加大污染防治和环境保护力度。在产业转移过程中,由于环境标准在地区间存在梯度差,因此可能会为东部地区与资源、环境不协调的高耗能、高耗材产业提供“搭便车”机会。我国中西部尤其是西部地区自然生态环境脆弱,加之早期已有的化工、冶金、煤炭等资源消耗大、环境污染严重产业的存在,一旦对资源开发利用不当,破坏资源招致的代价会超过开发资源带来的收益。这样一来,西部地区的可持续发展会受到威胁,其发展经济的外部成本会急剧加大。
4.完善承接产业转移的体制机制是做好承接工作的切实保障。《指导意见》对深化行政管理和经济体制改革、创新园区管理模式和运行机制、加强区域互动合作提出了要求,对提高行政效能、创新产业承接模式、建立合作发展与互利共赢新机制具有指导意义。在承接产业转移工作中,政府应提高服务效率,进一步放宽市场准入,吸引民间投资,并通过发展和完善土地、资本、劳动力、技术等要素市场,促进生产要素优化配置;中西部地区通过与东部沿海地区、西部毗邻地区之间合作共建产业园区,创新管理体制和运行机制,实现资源整合、联动发展,实现优势互补、互利共赢;在中西部条件较好的地方设立承接产业转移示范区,充分发挥其典型示范和辐射带动作用。
5.重视人才的积累和储备是承接产业转移,实现可持续发展的关键环节。《指导意见》提出通过加强职业技能培训、完善就业和社会保障服务、引进高层次人才等多种途径培育和开发人力资源,为中西部地区承接产业转移和经济可持续发展提供必要的人力资源和智力支持。投资对中西部地区经济发展的推动作用不言而喻,但作用是有限的。要实现中西部地区经济的可持续发展,自主研发和技术创新至关重要。因此,中西部地区必须加强人才的积累和储备,重视劳动者素质的提高。只有这样,转移后的产业才能有人力资源支撑和智力支持,其技术进步、市场创新、体制创新和劳动力持续就业才有可能,中西部地区的经济发展才有源动力。
《指导意见》从财税、金融、产业与投资、土地、商贸、科教文化等六个方面明确了若干扶持政策。这六项扶持政策有利于保障产业的有序转移和科学承接。
——在财税政策方面,通过中央财政加大转移支付,对中西部地区符合条件的国家级经济技术开发区和高新技术开发区公共基础设施项目贷款实施财政贴息等政策支持,有利于中西部地区优化承接产业转移的环境;
——在金融政策方面,为了对产业转移项目提供资金支持,同时促进中西部金融机构自身快速发展,提出了通过鼓励和引导金融机构对符合条件的产业转移项目提供信贷支持,支持符合条件的企业发行企业债券、中期票据、短期融资券、企业集合债券和上市融资,以及支持中西部地区金融机构参与多种市场的投融资活动等政策措施;
——在产业与投资政策方面,通过制定差别化产业政策,适当降低中西部地区鼓励类产业门槛,以及对符合国家产业政策的产业转移项目,根据权限优先予以核准或备案。这些政策支持既能优化产业转移项目,又能保证产业有序转移;
——在土地政策方面,强调优先安排产业园区建设用地指标。这一政策有助于缩短产业园区建设周期,有利于产业园区载体功能的发挥;
——在商贸政策方面,提出在条件成熟的地区设立与经济发展水平相适应的海关特殊监管区域或保税监管场所,培育和建设一批加工贸易梯度转移重点承接地;
——在科教文化政策方面,相关政策有利于中西部地区完善产业技术创新体系,培养特色专业人才,营造良好的人文环境。
在《指导意见》的指导下,中西部地区承接产业转移工作将会更加规范、有序、健康、有力地开展,分工合理、特色鲜明、优势互补的现代产业体系将逐步形成,中西部地区自我发展能力将不断增强。 (作者单位：西安交通大学经济与金融学院)
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