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编者按
目前我国社会已从总体上进入了工业反哺农业、城市支持农村的历史新阶段。在新的历史背景下，党中央、国务院适时提出了推进城乡一体化建设、统筹城乡发展的要求，并把统筹城乡发展作为科学发展观的重要组成部分放在“五个统筹”之首。为深化城乡统筹发展的理论研究，总结城乡统筹发展试点的经验，中国社会科学院经济学部日前在京召开了以推进城乡统筹发展为主题的第五届中国经济论坛，中国社科院副院长武寅到会并讲话，社科院农村发展研究所等有关研究机构的专家学者在会上发布了他们的最新研究成果，农业部等有关部委、以及成都、重庆和唐山等地实践部门的同志，与专家学者一道，在此围绕相关理论和实践问题进行了为期两天的交流和研讨。今日本刊特编发部分与会者的发言要点。
陈佳贵(全国人大常委、中国社科院原副院长)
城乡一体化建设必须要解决的六个关键问题
我国已从总体上进入了工业反哺农业,城市支持农村的新阶段,党中央、国务院适时提出了推进城乡一体化、统筹城乡发展的要求。但应看到,由于我国经济社会发展不平衡,各地推进城乡一体化建设的条件有很大差异。那些已进入工业化后期或现在实行了工业现代化、城市化率达到50%以上的地区已具备了实施城乡一体化建设的条件,应该在促进产业结构升级的同时加快推进城乡一体化;那些还处在工业化初期和中期阶段且城市化率还在50%以下的地区面临的主要任务仍是加快工业化和城市化步伐,同时应选择一些具备条件的城市进行城乡一体化试点。待条件成熟以后再全面推进。实践和理论研究都表明,要使城乡一体化建设卓有成效,除工业化和城市化要达到相当高的水平外,在具体工作中还必须解决以下几个关键问题。
第一,公共财政均等化问题。近年国家加大了对“三农”的投入,这是应该肯定的;但对“三农”投入的增长率还低于财政的增长速度,与对城市的投入比较差距还很大。近年国家对农村基础设施建设投入还不够,对农村社会事业特别是社会保障的投入还很不够,城乡收入差距、生活环境差距也很大。
第二,户籍制度改革的问题。这始终是困扰城乡一体化建设的一大难题。由于城乡户口有严格区分,农村户口的居民在教育、就业、工资待遇等方面受到诸多限制。户籍改革是一个综合性问题,必须要有统一部署,进行综合配套改革。
第三,土地制度改革的问题。法律上虽然规定农村土地属于集体所有,并承包给农民长期经营使用,但在实际过程中,土地所有权和经营权都很难落实。现在不少地方政府是靠征收农民土地,依靠土地基金来搞城市建设,因而形成了很矛盾的一个现象:一方面,中央政府在大量增加对“三农”的投入;另一方面,地方政府又从征收农村的土地中获得了大量收入。另外,土地流转中也存在许多问题,如规模效益差、劳动生产率低等。
第四,城乡社会保障全覆盖的问题。近几年中央开始重视新型农村社会保障体系建设,“新农合”的覆盖面逐步扩大,“新农保”开始在部分地区实行,但覆盖面很小,保障水平还很低。
第五,城乡劳动力统一市场形成问题。受户籍制度限制,我国的劳动力市场是分割的,形成了城市和农村两个劳动力市场,这使得我国不少产业的工人都以农民工为主体。城乡劳动力市场的分割使农民工很难获得城市户籍工人相同的待遇。
第六,加快中小城镇建设问题。随着我国工业化和城市化进程的加快,还有数额巨大的农村人口要转移到城市,但大城市的承载力有限,多数转移出来的农村人口将聚集在中小城市和小城镇。但是国家对中小城市和小城镇的建设投入不足,产业集聚效果差。如果不解决产业发展和居住环境问题,要想把农村转移出来的农民稳定在这些地方就业、定居是很困难的。
刘振伟(全国人大农业与农村委员会副主任委员)
促进城镇化协调发展要处理好三个关系
“十二五”时期我国城镇化将继续保持快速发展,要按照城乡统筹发展的思路,及时总结过去城镇化发展的经验和教训,针对暴露出来的问题,认真采取对策,促进城镇化的协调、健康发展,我认为要处理三个关系。
一是处理好大城市规模扩张与提高增长质量的关系,更加注重城镇化发展的质量和效果。城镇化作为一种历史过程,不仅是城镇数量增加与城镇人口规模扩大的过程,也是城镇结构和功能转变的过程,是人们的生活质量逐步提高的过程。但目前存在的大城市过度扩张已带来了资源、交通、能源及其他基础设施的超负荷运转,一线中心城市的住房等要素价格快速上涨,扭曲了资产价格,人口的无序增长扭曲了城市的正常功能,所产生的负面效应正在抵消着大城市的规模效应。对此,要重视内涵式的增长,在加强公共服务设施建设、提高城市化质量上下工夫。大城市发展应与区域的资源环境相适应,不应把增加城市人口作为目标,应该提高单位面积人口的承载能力,也不必盲目追求GDP的跨越式增长。
二是要处理好大城市发展与中小城市的关系,更加推动中小城市和小城镇建设。在城镇化和社会主义新农村建设中,大力发展中小城市和小城镇不仅可以有效避免大城市过度膨胀引发的问题,还可以通过产业聚集、基础设施改善来吸纳人口,有利于启动农村消费市场。大城市要把发展高新科技、先进文化、医疗卫生、金融服务、战略性新兴产业作为发展重点,其他产业可向中小城市转移。在构建城市群、城市圈的同时,切不可忽视对中小城市和小城镇发展的支持。
三是要处理好城镇化与建设新农村的关系,更加注重城镇化和新农村互促互进机制的形成。要坚持城乡统筹发展,建立城镇化与新农村建设互促共进的新兴城乡关系,使广大农民共享城镇化成果;积极推进基本公共服务的均等化,同步提升城镇和乡村的现代化水平,防止在城镇化过程中忽视新农村建设,使城乡差距和收入差距继续扩大;不能以牺牲农业、农村和农民利益为代价来推动城镇化发展。
张晓山(中国社科院农村发展研究所所长)
城乡统筹发展中利益格局的调整
城乡统筹发展的目标是实现城乡经济社会一体化新格局,这个进程是一个经济社会的巨大变迁,本质上是利益格局的调整。我个人认为,利益的交汇点就是农村的土地。我们现在讲城乡统筹,首先需要钱,钱从哪儿来?有很大一个方面是盘活农村的资源和农民的资产。这个资源资产最大的最有价值的就是农民的土地。
推进工业化、城镇化进程,首先是土地的扩张。为什么在加速城镇化进程当中首先是土地的扩张?现在的体制之下,发展的特点是通过土地财政和土地金融来发展我们的经济,尤其是发展地方经济。土地财政主要包括与土地有关的税收,如耕地占有税、房地产和建筑业营业税;与土地有关的政府的非税收入,如土地租金、土地出让金。目前地方政府看重的是土地出让金,也就是以招标、拍卖、挂牌等方式出让土地使用权所确定的土地价款,这是土地出让收入最主要的部分。随着土地的升值,给农民的补偿也不断增多,既使这样,在补偿当中还会有不少问题。
其次是土地金融。一种循环就是政府通过土地金融获得贷款来收购土地,房地产企业获得土地搞开发,由此增加政府的房地产税和建筑税。这样的话,政府增加了财税收入,有了钱政府进一步收购土地。这样一种循环,使税收和非税收入增长,就业、GDP、政绩也有了增长。这就和我们整个的行政体制和关联的考核机制都密切地结合起来。
第三是土地财政和土地金融新的增长点,就是在强调推进公共服务均等化、建设社会主义新农村这一新形势下有了一个土地财政、土地金融的新增长点,就是迁村腾地。中部、东部、西部都有这种情况,有的叫缩村让地,有的叫迁村腾地,有的叫拆院并院,但本质都一样,就是通过新农村建设、农村整治,通过建设新的农村小区等等,把地节约出来。统筹钱从哪儿来,就是要盘活农村和农民的资源,怎么盘活呢?迁村并居等就是一个很重要的方面,通过迁村并居、新农村建设、土地整治,就能多出一块地。因此,地方政府确实有积极性来加速社会主义新农村建设,加速改善农村农民的生产生活条件、安居工程、改善民生。
第四,土地利益格局变迁应注意的两个问题。其一,搞运动式的大规模土地整治,改善农民的生产生活条件,对此我有一个质疑:如果搞运动式的大规模土地并居,是否就可以真正实现城乡的统筹发展?让农民迁离世代居住的家园和改变长期形成的生活方式,必须顺应经济社会发展规律和尊重农民的意愿,要警惕出现新一轮剥夺农民土地的倾向,违背农民的意愿搞大拆大建。其二,要重视土地整治之后增加的土地其利用是否合理、增值收益的分配是否公平。城市化是否意味着国有土地面积不断扩大,农村集体土地面积不断缩小?城乡统筹发展是否意味着我们的土地财政和土地金融还要继续下去?实际上,土地金融的内涵是比较丰富的,跟土地财政一样。
蔡昉(全国人大常委、中国社科院人口与劳动经济研究所所长)
“刘易斯转折点”对城乡统筹发展的含义
我们这两年在讨论刘易斯转折点。有人说你必须告诉我哪年是刘易斯转折点,你非让我说,我说是2003年或2004年。发展经济学称作刘易斯转折点,而站在更加庄重的角度讲,这是中等阶段成长中的烦恼。我想谈谈这个转折和这个特殊阶段对我们城乡统筹的发展有什么含义和借鉴。
第一,政府的改革激励、发展动机发生了变化。从一开始,改革和发展的合法性就来自于改善人民的生活,增加GDP做大蛋糕，这种动机是深层的。随着刘易斯转折点的到来,生产要素的相对稀缺性发生变化。以前我们不知道劳动力是可以短缺的,现在很多人还认为不可能有这种事情，但事实上政府在发展地方经济时已看到了劳动力的短缺,而且短缺得厉害。在这种情况下,我们的发展型政府会不会转变呢?其实已经在转变了,政府已开始变得像过去招商引资时一样去吸引人力资源,去留住人力资源。用什么来留住呢?大部分的公共服务是由地方政府提供的,地方政府把提供基本公共服务当做一种政策手段。当它发现人力资源成了稀缺要素的时候,就会使提供的基本公共服务能够吸引劳动力、人才进入到本地。因此,我们看到劳动力短缺以后,即刘易斯转折点到达以后,很多地方政府大幅度地提高了发展方面的支出,而且向外来人员开放的程度也显著提高。我觉得这对于我们的城乡统筹有一个非常重要的含义,我们从来都有重新组合生产要素的冲动,那个时候也有,这个时候也有,但是这个时候出现了一个新的情况就是政府的动机,它的激励更加是从社会的层面来说的,统筹城乡、兼顾利益。第二,刘易斯转折点到来以后,各个当事人的改革激励更加相容了,它的激励相容度大幅度提高了。现在有人批评地方政府仍是GDP导向,其实不是了。在刘易斯转折点到来以后,我们看到政府和老百姓激励的相容度提高了,农民和非农产业的城市居民之间的相容度也相对提高了。一个表现就是我们的农民工和城镇就业人员的冲突、就业竞争、利益格局的对峙显著下降。在90年代,农民工进城是城市需要大量新增劳动力,但就业形势每次一恶化,这个城市就出台新政策,在就业市场上排斥农民工。更严重的是用行政手段、用公安的方式把这些外来农民工排斥出这个城市。这种现象现在没有了,更多的是地方政府把外来农民工看作是本地经济发展所不可或缺的,这是转折点到来产生的一系列的激励相容的因素。
刘易斯转折点到达后,群众的期望和利益诉求与现实的反差加大了,这就是为什么我们总在说成长中的烦恼,这个烦恼一点也不小,但不是还没长大的那种烦恼,不是贫困陷阱的烦恼,而是中等收入的烦恼。随着刘易斯转折点的到来,建立一个劳动力市场制度这样一个好的制度平台,相应的城乡统筹发展也是这样一个平台，在这个平台上只有加强制度建设，才能使我们平稳地从低收入到高收入转变，避免中等收入的陷阱。
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