推进我国政策绩效审计的思考

    政策绩效审计,是指以政策为对象的绩效审计。它是由审计机关针对政策制定、执行中所运用的公共资源的效果性、公平性和环境性进行的监督和评价。审计机关通过政策绩效审计,可以对政策运行中的弊端、政策制定的不当等提出意见和建议,为政策的修改和完善提供依据。

    当前,推进我国政策绩效审计,需要从以下几个方面入手:第一,加快政策绩效审计理论研究。我国政策绩效审计实务起步较晚,从事政策绩效审计理论研究的学者不多,有价值的、相对成熟的理论成果和专著较少。现有的政策绩效审计理论研究,大多游离于审计学基本理论体系之外,或隐含于审计调查、项目评估当中,或因隐含于政策评估当中,真正的理论研究未能与现有的审计理论研究成果有效地衔接起来。基于此,我们应当加强政策绩效审计理论研究,探索开展政策绩效审计的路子和方法。要充分发挥审计机关、科研院所和高等院校的优势,借鉴国外先进的绩效审计理论和方法,选择事关我国政策绩效审计发展的重大的、基础性课题进行攻关,尽快取得较为成熟的、符合我国国情的研究成果。 

    第二,加强政策绩效审计专业人才队伍建设。政策绩效审计属于难度较高的审计,专业性和综合性都比较强,审计技术与方法更加复杂,审计人员除具备传统审计专业知识和技能以外,还应通晓和掌握公共政策学、公共管理学、工程学、生态学、统计学等多方面的专业知识和技能。高质量的政策绩效审计要求审计人员能够深刻地理解政策意图,并有能力运用各种专业知识和技术测定政策效果,以对其作出深刻而中肯的判断和评价。审计人员既要把握宏观政策,又要把握微观政策,从而把握政策绩效审计工作的方向;审计人员还应把握现代公共管理过程中带有规律性的东西,以提高分析和解决问题的能力。

    目前,我国审计人员的配置呈现出知识结构单一、技能素养差距大的特点,精通财务会计知识的人员占了大多数,掌握政策学、公共管理学、社会学、工程学等方面知识的专业人员则相对缺乏。因此,开展政策绩效审计,就要注重引进和聘用相关领域的专家型人才,建立政策绩效审计专家人才库,优化审计资源配置,以保证政策绩效审计工作顺利开展。除此之外,还要加强对现有审计人员的培训。在培训方式上,可由审计机关统一组织,以高等院校为依托。在培训内容上,不仅应包括国内外政策绩效审计理论研究成果,而且应重点突出政策绩效审计实务的培训。通过开展专业培训和成果交流等形式,帮助审计人员开阔视野,掌握政策绩效审计的基本理论、基本方法和基本技能。

    第三,建立健全政策绩效审计的法规体系。建立健全相关的法律法规,让政策绩效审计有法可依,有据可考。从各国政策绩效审计的发展来看,凡是政策绩效审计开展得比较好的国家,都较早地制定和颁布了相关准则及规范。因此,尽快制订出一整套法规体系,是推进我国政策绩效审计的基本前提。这些年来,有关审计的法律、法规出台不少,影响较大的有《审计法》、《审计法实施条例》、《国家审计基本准则》等,但其中论及政策绩效审计的篇幅很少。建立和完善政策绩效审计法规体系既是对政策绩效审计的工作的规范,也是深化和拓宽绩效审计的保证。要认真总结我国经济责任审计和专项审计调查的经验,结合财务收支审计的相关准则,制定出比较系统、操作性较强的政策绩效审计准则。

    第四,尽快构建科学可行的政策绩效审计评价指标体系和标准。政策绩效审计既要为政策制定和执行提供参考和预警,又要为社会公众所关注的政策事项提供独立的评价意见。政策绩效审计评价指标体系,应该与政策目标有效地和充分地关联,有效的政策绩效审计评价指标体系应反映政策目标的意图,充分的政策绩效审计评价指标体系应为政策绩效提供综合的量度。一般来说,从经济效益、社会效益和生态效益三个角度来构建政策绩效审计评价指标体系,可以基本满足审计评价的需要。

    在政策绩效审计中,政策目标可以说是最根本的审计评价标准。但目标往往是一个较为复杂的笼统,难以被简化为一个公式或一组可计量的标准。因此,在政策绩效审计中,审计人员必须寻求更具操作性的绩效标准。当前,针对不同的政策绩效审计项目,应由国家审计机关牵头,会同专家、利益相关者等,根据政策意图和目标、国家或行业标准等,尽快制定出科学可行、普遍认同的政策绩效审计评价指标体系和标准。

    第五,突出政策绩效审计工作的重点。突出政策绩效审计工作的重点,就是要求审计机关从宏观和全局的角度去部署审计工作,去安排和调配审计资源,去组织和实施审计项目。政策绩效审计应高度关注宏观调控措施、重大方针政策的执行结果和关系人民群众切身利益的热点问题,促进党和国家重大决策的贯彻落实,确保政令畅通;注重揭示违法违规问题所反映出的政策缺陷、管理漏洞,促进深化改革、健全法治、维护民生和推进政府职能转变。政策绩效审计工作重点应主要涵盖:一是公共财政政策和措施落实和执行效果审计;二是国家宏观投资政策落实和执行效果审计;三是金融政策实施情况及其效果审计;四是“三农”政策措施落实情况审计;五是科技、教育、医疗卫生等民生领域政策措施落实和执行情况审计;六是环境和资源保护政策贯彻执行情况审计;七是企业落实国家宏观经济政策、履行社会责任情况审计。

    (作者单位:山西财经大学)