通往现代财税治理之道

    治国必先理财，理财必先治税。现代财税治理是现代国家治理的重要内容之一，而税收是财税治理的源头，因而谈现代财税治理必谈税制改革。作为该领域的权威研究者，贾康教授长期致力于从中国本土实践出发，探索符合国情的现代税制方案，积极推进我国财税治理的学理研究和政策制定，是极为少见的、学养深厚和经验丰富兼具的研究专家。近来，由贾康教授领衔、梁季、程瑜研究员合著的《大国减负——中国税制改革的攻坚克难》（以下简称《大国减负》）隆重出版，其洞见之深度与广度颇多令人称赞之处。

    在内容上，《大国减负》深入浅出，对我国现阶段税制改革的历史、现在和未来进行了较为全面的勾画。本书总共包括六个部分，除“导言”和“结语”之外，中间四章为全书主体内容。其中，“导言”部分旨在揭示税收的意义、作用及我国构建现代税制的历史任务。第一章介绍了改革开放以来我国复合税制的形成与演变，重点梳理了1980—1993年间的税制改革、1994—2002年的工商税制改革、2003年至今的税制改革进展，包括流转税改革、所得税改革、关税改革和环境税改革。第二章聚焦于十八届三中全会以来财税配套改革中税改六大任务的进展概况。一是营改增改革，二是资源税改革，三是环境保护税改革，四是消费税改革，五是房地产税改革，六是个人所得税改革。第三章则是关于减税、降负与相关制度机制变革的全景图。本章首先强调了应聚焦公民收入的“非公平、非规范”及其制度性成因。其次提出对中产阶级的税制改革态度再认识，然后通过三个热点案例全景观察减税降负及相关问题。第四章则聚焦于税改的“硬骨头”：逐步提高直接税比重和建设地方税体系。本章的重点在于分析直接税中的房地产税、个人所得税、遗产和赠与税，提出建设地方税体系的理性选择。“结语”部分则统观中国深化税制改革的展望：减负、攻坚的思路与要领。本部分是全书的点睛之笔。首先讲了我国财税改革的总体思路，接下来阐述了深化税制改革的基本思路。具体而言，一是增强税制累进性，发挥税收调节收入分配的功能；二是减少税制扭曲，促进经济稳定增长；三是完善地方税体系，增强地方政府收入；四是实施税收征管改革，提高征管效率；五是推进税制改革的配套改革措施。

    通观全书，这种对我国改革开放以来的税制改革之纵深式解读至少具有以下三个方面的特色：1.历史与当下相结合。本书对改革开放以来四十余年税制改革历史的回溯，主要以三个阶段的划分为依托，让我们更清晰地看到现代税制的过去，明晰现阶段税制改革任务及使命。改革开放四十年，乃至建国七十年税制建设，是一个从单一税制走向复合税制、从计划经济税制走向市场经济税制、从政策税制走向法治税制的漫长历程。2. 理论与实践相结合。与通常的研究相比，《大国减负》独辟蹊径，放弃了理论先行的惯常做法，完全从税制改革实践出发，围绕改革问题意识，让本书的研究扎实地建立在我国财税实践的基础之上。这一点尤其体现于本书对三个热点案例的点评中。这些评点的背后不仅展现了作者深厚的学养，更体现了作者心怀天下的赤诚和情怀。3.长期与短期相结合。现代税制的建设必然是一个长期过程，不可能一蹴而就。党的十八大报告指出，现代税制的核心特征是结构优化、社会公平。结构优化，既可以有短期的调整，也有长期的改进，而社会公平则是我国一贯坚持的基本价值。无论是结构优化，还是社会公平，都将在我国税制的动态变迁中逐步实现。现代税制的建设不仅承接建国前三十年的奋斗史，也接续改革后四十年的创新史。我国税制的历史转型是短期规划和长期改革相结合的产物，是吸取了计划经济时代单一税制的教训和西方发达市场经济国家复合税制经验的基础上发展而成的，符合我国国情特色的复合税制。

    作为现代财税治理的一个主要抓手，税制改革势在必行。在对我国税制的长期实践探索和理论研究中，本书作者不仅有着广阔的视角，亦有深刻的洞见，且不吝以平实的文风表达其犀利的建设性观点。在税制改革与财税治理关系上，该书至少在以下三个方面给予我们宝贵的启示：

    一、应辩证对待税制改革中的减负。减负最直观的举措便是减税，然而税入却是政府赖以存在之基础，是否减税以及如何减税才是更值得深思的问题。从宏观税负来看，我国与OECD国家基本持平。之所以社会仍感觉税负较重，在很大程度上是不合理的收费造成的。因而减税与降费并举是我国减负的主要思路。不过，一味减税降费并非现代财税治理的高明之举。本书作者延展了经济学家蒙代尔教授与克鲁格曼教授在宏观经济领域对“不可能三角”与“三元悖论”的论证，提出了财政领域的“三元悖论”，即减税、增加公共福利支出、控制政府债务及赤字等三项目标中至少同时实现其中两项，而不可能全部实现。这种理论上的假说亦可在财税实践中得以验证。大国减负之难，堪为共识。当前，我国面临复杂的内外部环境加重了“财政三元悖论”内含的张力。在内部，我们面临着三期叠加的压力：增长速度进入换挡期、结构调整面临阵痛期、前期刺激政策面临消化期；而在外部，特朗普减税带来的冲击、贸易摩擦风险以及新冠肺炎疫情的影响，加剧了财政政策发力的困难。减税降费是十八大以来决策层坚定不移推进的既定决策之一，而全面建成小康社会实现中国梦则意味着基本公共服务和公共产品供给质和量的实质跃升。公共福利支出增加不可避免，减税降费不可动摇，那么唯有公债和赤字才是唯一的解决之道。然而，问题在于，我国政府债务规模已经相当可观，地方政府隐性债务的公共风险亦十分巨大。在此种情形之下，公债和赤字政策也必然从紧。为了缓解“财政三元悖论”内部的张力，制度化、规范化的现代财政制度之建立迫在眉睫，地方税体系被作者作为解决之道寄予厚望。

    二、地方税体系是现代财政制度建设的关键一环。党的十九届四中全会公报指出，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。现代财税治理必然是多级治理，而非单级治理。中央财税治理体系的存在与运行必然以地方财税体系的存在为前提。这要求我们必须赋予地方适度的财政自主权。地方税体系建设涉及到地方财权、事权、财力和支出责任四个面向，是地方财税治理最关键的环节。因而，由现代财税治理必然引出地方税体系建设这一重要命题。在地方税体系建设中，地方财政自主权可以从以下五个方面予以衡量：地方各级政府能够决定是否征税；地方各级政府能够决定税基；地方各级政府能够决定税率；地方各级政府对税收进行管理（包括评估、征收和执行）；地方各级政府保留征得的全部税收收入。尽管我国国家结构形式并非联邦制，但通过对两个积极性和民主集中制等宪制的重构，将更多财政分权因素注入财政集权体制进而赋予地方政府财政自主权，应是一个较为可行的方案。

    三、房地产税是地方税体系的重中之重。税制改革在宏观上联通财税治理，在微观上对接收入再分配。党的十八届三中全会报告指出，完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制。由此可见，房地产税不仅是地方税体系的重要组成部分，也是调节区域间收入差距的主要手段。在此意义上，房地产税不仅关涉地方财税治理，而且联通社会主义根本制度、基本制度和重要制度构成的宏观调控制度体系。贾康教授一直是我国房地产税研究的先行者。在房地产税立法迟迟落后于社会发展形势的情形下，贾康教授与梁季、程瑜两位学者多次疾呼立法的重要性与紧迫性。在本书中，作者再一次详细描绘了我国房地产税改革蓝图，认真分析了房地产税立法的现状、问题及解决方案。可以肯定，这是目前国内对我国房地产税改革之必要性、可行性及推进方案探索的最为全面、最为前瞻和最为务实的研究。

    《大国减负》聚焦于税制，却又不限于税制。通过对我国税制的全面考察，作者将税制与现代财税治理，乃至现代国家治理相贯通。这种统观全局的思路是作者一以贯之的。现代税制是我国现代财政制度的重要组成部分，必然服从与服务于我国国家治理体系和治理能力现代化。正如贾康教授曾言，我国财税体制改革必然按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，建立内洽于市场经济体制的财权与事权相顺应、财力与支出责任相匹配的财税体制。在现代财政制度即将建立之际，《大国减负》的出版有助于我们摆脱“税收万能论”“税收无用论”等思想误区，促进了税制改革进程的思想解放，为建立和完善现代复合税制提供了非常宝贵的参考与借鉴。（吴园林）