上海人才类集体户之困

    2015年10月，江冰焰结婚了，但不合法——没有领结婚证。

    江冰焰2013年获得上海市人才类集体户口，挂靠在上海市学生事务中心。同年11月，上海市公安局发布《关于做好人才类“集体户口”清理和“社区公共户”落户审批准备工作的通知》（以下简称《通知》），要求江冰焰持有的人才类集体户口须转为社区公共户口。2014年7月1日起，仍未迁出的集体户被统一列为“控制户口”，对其出入境管理等事项停止办理。江冰焰在成都工作，因没有转入社区公共户口，他成了“控制户”。“控制户”无法提供户籍证明，领不了结婚证。

    上海市人才类“集体户”设立于上世纪90年代初。上海市公安局工作人员表示，挂靠在人才类集体户的人数不断增加，而且落户人员大多是人户分离，一旦遇到婚嫁、出入境、购房等需求，都需要开具户籍证明，存在诸多不便。

    在上海工作6年的刘默山后来被派往河北工作。2014年7月，他的身份证到期。在申办身份证时，派出所发现他是“控制户”，只给他开了临时身份证。他再去派出所要求换正式身份证时，拿到一张加盖公安局公章的告知单：12月31日前，滞留在集体户口内的人员可以办一次除户口迁出、购房用途之外的户籍证明，以及办一次临时身份证。2015年1月1日起，控制户的户口、身份证、护照等事项均停止办理。

    刘默山去国家信访局的网站投诉，他认为这不符合身份证法和《户籍登记条例》。12月初，上海市公安局人口办给他打了电话，“确实给你们造成了不便，正在研究政策的修改。”此后，刘默山发现，上海市学生事务中心最终将人才类集体户的托管期限延长至2015年12月31日。

    然而，上海市公安局人口办于2015年5月6日在回复集体户网上咨询时称，“本市公安机关对‘集体户’滞留人员户口未作时限规定。只要户口所在单位同意出具《同意办理户口、身份证事项证明》，即可正常办理任何户口、身份证事项。” 

    中国社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟表示，集体户口属于临时性的户口类别，上海取消人才集体户可能是今后整个公共服务均等化的实施以及户籍制度改革的前奏。这有一定好处，也有一些弊端，如：限制人口流动或阻碍市场配置人力资源。上海市政府决策咨询专家左学金也认为，“户籍改革的方向应该是逐步淡化户籍身份而不是强化。”行政法学者肖金明认为，户籍政策由上海市人大或市政府进行决策比较合适，公安部门不适合作调整户籍利益的决策。

    “如果公安部和上海市政府没有出台相应的上位法和政策，上海市公安局要求人才类集体户转社区公共户本身的合法性存疑。”长期致力于推动户改的宪法学者王振宇认为，公安局官网披露的信息显示，《通知》属于行政规范性文件，不愿转社区公共户的集体户主可提起行政复议。

    （《南方周末》12.17 余波）