促进各生产要素合理高效集聚

    随着“十四五”即将开启，从中央到地方都在着手制定相应的规划。在实践中，如果没有对于未来城市人口的科学理解和预测，既有可能在人口流入地出现基础设施和公共服务的供应不足，限制城市的发展，又有可能在人口流出地造成公共投资过度等问题，令城市背上沉重的负担。

    对城乡人口的规划误区是由多方面因素共同造成的。第一，任何一个城市的人口增长趋势都是由整个国家的人口空间分布决定的。但在现实中，人口规划一般以城市管辖范围为界，从而忽视了城市体系的客观规律和不同规模城市之间的相互联系。第二，在国家层面，曾经对于城市间人口规模的差异缺乏科学的理解，从而希望人口较均匀地分布，使得城市发展的政策难以跟上经济规律所主导的人口迁移。第三，在地方层面，人口流出地有扩大本地人口规模的动机，而人口流入地则担心人口快速增长带来城市病，以及流入人口对于公共服务资源的分摊。

    经济和人口的空间集聚和平衡发展并不矛盾。一方面，在规模经济效应的驱动下，人口城市化并向中心城市周围的都市圈以及沿海地区集聚，是城乡和区域发展的客观规律。另一方面，人口流动的结果是城乡地区间实际收入和生活质量趋同。具体来说，当区域间存在收入差距时，劳动力从欠发达地区向发达地区流动，使得欠发达地区的人均资源拥有量（如土地、矿产等）提高，从而推动欠发达地区人均收入的提高；而发达地区因为人口流入，使得劳动力市场供给充足，工资上升速度放缓。在这两种效果的共同作用下，人口流动会导致区域间人均收入差距缩小，而收入差距的缩小反过来又会削弱人口流动的动力，最终地区间人均收入和各城市的人口规模都达到“空间均衡”的状态。

    世界上主要的发达经济体均实现了人口和经济的高效集聚，同时也实现了城区和区域间的人均GDP和生活质量的平衡。相比之下，我国的城市化和城市发展仍存在多方面滞后。数据显示，与世界上处于同样发展阶段的国家相比，我国的城市化率偏低约10个百分点。在国际上，人口越多的国家，其大城市（或都市圈）人口规模越大。相比之下，我国排名前30位的都市圈发展仍未达到与人口大国相匹配的规模。与此同时，由于长期存在人口在城乡间和地区间流动的制度障碍，城乡和地区间人均GDP和人均收入的差距仍然较大。

    为了顺应区域和城市发展的客观规律，减少我国当前城市人口空间分布存在的不合理之处，建议加快实施以中心城市为带动的都市圈和城市群发展战略，促进各类生产要素合理流动和高效集聚，在发展中营造平衡。

    第一，加快特大和超大城市的户籍制度改革。当前，我国城区人口在500万以下的城市的户籍制度已经全面放开，但城区常住人口在500万以上的特大、超大城市的户籍制度仍有所保留。在“十四五”期间，城区常住人口在500万以上的特大、超大城市应是户籍制度改革的重点。建议大城市降低落户门槛，以实际居住和就业的年限为主要标准作为落户条件。特别是对于长期稳定居住和就业超过一定年限的外来人口，要加快落户进程。

    第二，打破行政边界，围绕中心城市大力发展都市圈。首先，要推动土地制度改革，破除城市土地利用的边界束缚，加强大城市与周边地区在公路和轨道交通连接等方面的合作，同时着重开发轨道交通沿线地带，形成都市圈范围内网络状的高效率的空间发展状态。其次，要强化大城市带动周边地区经济发展的激励，发挥各城市的比较优势，在产业结构、资源整合等方面实现优势互补，形成中心大城市与周边中小城市紧密连接、共同发展的态势。

    第三，在区域协调发展方面，应当尊重人口流动的客观规律，充分发挥市场对资源配置的决定性作用。要转变欠发达地区政府的考核方式，建立以人均收入和生活质量为主的考核体系。欠发达地区要立足本地的比较优势，着力发展现代农业、旅游业、自然资源等产业。随着人口逐步流出，提高人均资源拥有量，提高本地人均收入。在人口流出地做减量规划，公共服务适度地向中心城区集中。最后，发达地区特别是特大、超大城市要提高对人口流入的科学认识，在加快户籍制度改革的同时，优化土地、基础设施、公共服务等方面供给的数量、质量、结构与布局，适应人口增长态势，提高城市的宜居性。

    （本报记者 温源整理）