民法典是规范行政行为的重要标尺

    【解码民法典】  

    法治政府建设要求将权力关进制度的笼子。能关住权力的制度笼子首推赋予政府权力同时也限制其权力的宪法与行政法。民法的功能聚焦于调整平等主体之间的民事关系，似乎难堪束缚权力之重任。但这正随着我国民法典的颁布而改变。

    5月29日，中共中央政治局就“切实实施民法典”举行第二十次集体学习，习近平总书记指出，各级政府要以保证民法典有效实施为重要抓手推进法治政府建设，把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。民法典对行政行为的标尺意义可体现在两方面：

    第一，直接规范某些行政行为。民法典中有少量针对行政主体的职责性规定。这些职责直接决定了某些人身权与财产权的得丧或实现，故应以民法典所要求的最有利于民事权利人的方式履行。

    根据民法典，对农民集体土地的行政征收不仅要依据合法、程序严谨，其补偿额还应经得起市场的检验。又如由行政机关进行的登记是不动产物权得丧、个人身份与户籍关系变更、婚姻与收养关系变动、法人与非法人组织立废等民事法律关系变化的基本根据。根据民法典，物权登记机关应履行必要查验询问、充分正确登记之职，且不得额外增加申请人在登记中的负担。婚姻登记机关须落实民法典对结婚条件的修改内容，在离婚登记中既遵循“离婚冷静期”新规限制草率离婚、保障家庭稳定的制度初衷，又要实事求是，发现家庭暴力等情况及时采取必要措施，保护当事人人身财产权益。民政部门作为收养关系的登记机关应贯彻民法典关于被收养人利益最大化原则，通过收养评估帮助选出最优收养人。

    某些行政服务是特定弱势群体人身财产权益的基本保障。如，民政部门不仅有指定监护人的职责，还有担任临时监护人，以及在监护人严重侵害被监护人利益时提起撤销与更换监护人之诉的职责。针对新冠肺炎疫情防控中的新情况，民政部门还应在监护人因突发情况暂时无法履行监护职责时采取临时生活照料措施，这些都体现了民法典中最有利于被监护人原则。民法典还明确了某些行政职权的行使限制与效力顺位，国有建设用地使用权到期的续期费用只能由法律和行政法规规定，这意味着不允许政府部门以行政命令等简单方式决定；当民事主体的财产不足以履行其同时承担的全部民事责任与行政责任时，行政主体主张的行政责任将后于民事责任实现，等等。

    第二，关于民事权益的保护性规定是行政行为合法性根据的重要补充。行政行为应依法作出，这里的法首先是指行政法。故在前面谈到的关于行政主体相关职责的少量规定外，民法典本不具有直接约束行政行为的效力。但当行政法律法规对特定行政行为的依据、程序、措施、影响程度等方面规定不详时，受此行政行为影响的民事权益在民法典中的保护性规定，就应作为该行为合法性根据的补充，阐明该行政行为的正当程序、方式、措施、程度、范围等细节。从而既实现行政行为的公共目的，又将对民事权益的影响降到最低。

    例如，对于征收，往往需要通过听证、评估等程序来查明征收所要实现的公共利益与因征收而牺牲的民事权利之间在市场标准下的比例关系，以判断征收征用决策的必要性及补偿的公平性；同时，当可通过盘活存量城市建设用地，或通过农村经营性建设用地流转解决建设项目用地问题时，就应避免可导致民事权益丧失的对土地及其他财产的征收；架设或埋设管线需要通过他人土地和建筑物时，当仅对他人领域取得局部与暂时使用权即可实现工程目的的，就不应采取征收手段。在征收征用以外，生活中还存在很多以限制民事权利为手段、为代价的行政管理行为，在此应确保对民事权利的限制必要与适度。

    随着我国进入疫情常态化阶段，各地的“健康码”信息平台更应确保对个人信息采集范围与使用方式以当前疫情防控需要为限，禁止任意扩大信息采集与适用范围等侵害个人信息与隐私权的情形，防止健康码异化为对私人生活全面与常态化监控的“万能码”。资源管理部门为保护国有自然资源而出台的、对资源的公众自由利用的行政禁令，应考虑民法典所要确保的人民对国有自然资源的正当利用需求，保障历史传统中个人拾柴火、采蘑菇、取砂石之类对自然资源少量自用性、非排他性取用在今天也能获得一定的行政许可。市政与市场管理部门针对群众摆地摊之类自雇谋生行为的管理，应考虑民法典关于自然人人身自由与人格尊严的保护规定，既保障公共秩序与环境利益，又减少摆摊者面临的行政收费与检查负担，以及行政处罚风险，增加自食其力者的安全感与尊严感。同时，对于以限制民事权益为手段、为代价的行政行为，应参照征收征用补偿确立相应的补偿机制，等等。

    虽然往往难以通过民事诉讼直接发挥民法典对行政行为的规范功能。但正如习近平总书记所说，民法典实施水平和效果，是衡量各级党政机关履行为人民服务宗旨的重要尺度。由此，行政行为是否遵循了民法典对特定行政职责的规范要求、是否根据民事权益的保护性规定对特定行政行为的过程予以了细化优化，可转化为行政主体是否依法行政的重要监督考核指标，转化为法治政府发达程度的重要指标。最后，应及时开展行政法律法规体系与民法典的相容性清理工作，发现并调整现有行政法律法规中与民法典冲突之处，保障法治政府规范体系的内部和谐。

    （作者：张力，系西南政法大学民商法学院教授）

    （本版学术指导：中国政法大学法治政府研究院院长 王敬波）