补齐短板 强化城市公共空间韧性

    【学者建言】

    城市“全周期管理”，是在传统规划、建设、管理等功能的基础上，更加注重规划、建设、管理活动和更长周期城市治理活动——例如运行与服务、维护与优化、升级与更新等之间的有效联动，注重多元动态的治理结构对城市产生的综合绩效。其中，城市应急空间保障对于各类应急资源收集、储备、流动、回收以及人员安置、隔离、治疗等至关重要。在此次新冠肺炎疫情防控过程中，从紧急选址建设火神山、雷神山医院，改建会展、体育等大型设施作为方舱医院，到保障医务人员一线抗疫和居民基本生活必需的物资调配等，不仅直接考验政府应急治理能力，还直接反映出城市公共空间韧性服务能力。

    城市韧性是指：在灾害等突发事件面前，城市凭自身力量快速调配资源恢复正常运转，并通过应灾学习而主动创新，实现灾后高质量发展的综合能力。城市公共空间韧性作为城市韧性的空间支撑，一方面应具有多样的形式与综合的功能，在危机发生时可以相互支撑并提供多种预案；另一方面，城市公共空间应具有一定的容量弹性和可替换性，在危机发生时有利于减少实际损失、紧急扩充容量。

    城市公共空间韧性表现为：在应急状态下，城市具备随时新建或改扩建公共设施的能力，包括土地储备、城市规划、建造能力等方面的系统准备；通过征用、共享使用等应急手段，充分调动各类具有公共服务效能的存量公共空间，尽可能减少因疫情产生的直接与间接损失，支撑城市处于相对低耗、安全的应急状态，并储备恢复正常运转所需的弹性。

    此次疫情防控过程中，暴露出我国城市公共空间韧性的一些不足和短板。在今后的城市规划和建设中，应高度重视公共空间韧性在城市重大灾害和突发公共卫生事件应急管理中的重要作用，树牢“全周期管理”意识，提高城市应对疫情等灾害的综合防控能力。

    一是将健康影响评估纳入空间规划、建设与治理全过程。在统筹各类空间资源规划、建设和治理过程中，有必要将健康影响评估纳入城市规划编制与实施全过程。特别是在城市规划过程中，要切实推进“健康中国”战略，规划部门应联合公共卫生部门开展专题研究，确保城市土地使用、空间布局和开发建设符合健康城市的目标。在国土空间规划中，应按照多样性原则配置足够的健康绩效空间，预留弹性发展空间，配置健康支持设施体系。

    二是从城市综合防灾专项规划转向城市应急服务能力规划。综合防灾规划是城市规划中比较系统成熟的专项工作，在实践中更强调设施配置标准，以确保各类灾害状态都有相应的设施和准备。从城市公共空间韧性建设看，城市综合防灾规划应更加强调从静态设施配置转向动态应急能力建设，不仅要建设符合标准的防灾减灾设施，还应有应急转换协同和应急扩充能力；不仅要保障各级避难场所的面积规模，还应有应急资源支持和一定疗愈能力；不仅要有可靠的基础设施物理保障，还应有可信度高的信息预警渠道和应急法律规制。

    三是建立由枢纽—节点—应急流动构成的韧性城市公共空间体系。城市级枢纽体系主要包括：市、区两级的大型城市公共空间及其周边具有应急弹性的公共设施；街道以主要公共设施及其室外公共空间构成的应急公共服务枢纽，以及相应的公共卫生资源和应急储备物资。社区级节点系统包括：以社区出入口、菜场、超市等为主的社区管理节点；以办公、商业场所外部公共空间为主的健康缓冲节点，以及相应的应急物资、功能分区。

    应急流动的空间保障是城市公共空间韧性的重要目标。对于新冠肺炎疫情防控而言，基础性的交通、能源、通讯以及物资保障的应急流动，是应急医疗和救助的生命线。应急流动空间的保障具有强干预、强技术等特征，前者有赖于应急决策支持系统，后者则可借助大数据，实现精准匹配的高效率。

    四是提高城市公共设施的空间通用性和稳健性。城市各类公共设施，如机场、车站、码头、体育馆、图书馆、音乐厅、博物馆以及学校、医院等教育医疗设施，在常规情况下承担明确的公共服务职能。但从救灾应急的韧性服务角度看，需要研究常规和应急两种状态如何并置且相互转化。比如，通过提高大型公共设施的空间通用性，增强其应急使用的弹性，使其转化为城市应急资源的重要组成部分。

    （作者：王世福，系广东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员、华南理工大学粤港澳大湾区规划创新研究中心主任）