强化基层医疗体系 打赢疫情防控阻击战

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编者按

    新型冠状病毒感染的肺炎疫情发生以来，如何有效防控疫情、打赢疫情防控阻击战成为社会各界普遍关心的重大问题，由此引发的深层思考也为学术界的研究划定了重点、提出了要求。本版特刊发智库专家相关文章，为疫情防控乃至我国公共卫生安全的持续加强提供对策建议。

    新型冠状病毒感染的肺炎疫情发生以来，中央高度重视、有力部署，各地积极响应、切实行动。全国各省区市陆续启动重大突发公共卫生事件一级响应机制，各地卫生行政部门均确立了收治新冠肺炎患者的定点医院，为集中医疗资源开展患者管理和专业救治提供了组织保障。

    传染病的有效防控，主要包括三个重点环节：消灭传染源（即患者救治和管理）、切断传播途径（疫源地控制）、保护易感者。因此，除了集中救治确诊患者外，还有大量疑似病例需要及时发现并进行重点管理、观察和治疗，大量密切接触者需要查询、隔离管理等，以有效阻断疾病传播，控制疫情发展。而这些工作，必须依靠广大医务工作者，在城乡社区干部的支持配合下迅速进行。目前我国已建立较为完善的基层医疗卫生体系，包括城市社区卫生服务中心（站）、农村乡镇卫生院、村卫生室等，基本实现了城乡全覆盖。因此，充分发挥基层医疗卫生机构和医务人员在疫情防控中的作用，为城乡社区居民提供专业的防疫指导，主动发现、报告疑似病例，并在疾控部门指导下开展医学观察和治疗，在社区干部的配合下查询、判断、发现密切接触者，对密切接触者的居家隔离提供专业指导和观察，将是进一步有效控制新型冠状病毒传播、打赢疫情防控阻击战的关键所在。

    我国基层医疗卫生机构在城乡居民防病治病中承担着重要使命，是城乡居民健康问题的第一接触点。2019年1月至11月，我国基层医疗卫生机构诊疗人次达40.4亿，占全国医疗卫生机构诊疗人次的52.1%。基层医疗卫生机构是应对突发公共卫生事件的最基层医疗单位，在辖区范围内的传染病疫情监测、防控知识普及、流行病学调查、医学观察、预防性服务以及协助疾控部门调查处理暴发疫情和突发公共卫生事件等工作中，发挥着不可或缺的重要作用。此次疫情发生后，基层医疗卫生机构作为疫情防控的“一线哨所”，无论是在高铁站、汽车客运站、飞机场以及高速及国省干线道口，还是在社区、村庄、百姓家中，都做了大量细致及时的严防严控工作。广大基层医务工作者放弃春节休假、放弃与家人团聚，长时间连续奋战在阻击疫情的第一线，为守护居民健康与国家安全作出了重要贡献，也对稳定城乡居民情绪、减少对疾病的恐惧心理发挥了积极作用。

    从2003年非典疫情防控到此次新冠肺炎疫情防控，事实一再提示我们：如何进一步健全和完善基层卫生应急管理治理体系，充分发挥基层卫生机构和人员深入乡村社区、贴近群众的空间优势，深入推动疫情防控、主动治理，对更有效地应对传染病和其他突发公共卫生事件、建设健康中国十分必要。建议从如下方面着手，对此项工作进行全方位强化与有效提升。

    加强能力培养，进一步提升基层医疗体系应对疫情防控的综合能力。此次疫情中，基层医务人员或家庭医生任务繁重，不仅要对居民进行防控知识宣教、居家隔离指导，还要提供预防性服务、协助疾控部门调查处理等，在突如其来的疫情和头绪繁多的紧急任务面前，体现出能力不足、储备不够、缺乏训练等普遍问题。当下正值冬春换季，许多地方同时处于流感高发期，部分民众患上了流感，而非新冠肺炎。但在恐慌的驱使下，如果没有基层卫生机构或人员及时介入、有效指导，人们很容易蜂拥至几个定点医院要求治疗，增加感染概率、挤占医疗资源；或者因害怕被隔离而不报告、不就诊，导致疫情传播扩散。针对此类情况，必须实施能力提升工程，切实强化基层医疗体系疫情防控能力：在全国各个省区市全面建立健全基层疫情防控工作机制和网格化管理体系，建设专兼职结合的应急人员队伍；对基层医务人员及时加强疫情防控知识和能力培训，并进行针对性强的实战演练；加强对群众的防病知识宣传，引导其镇定对待、正确就医；建立健全基层医疗体系与各级医院的协作联动机制，开发和完善远程医疗指导系统，共建共享医疗数据、建立健全电子健康档案等，促进基层医疗体系疫情防控能力充分发挥。

    进一步完善疫情应急防控治理体系，协调联动、提高应对效率。传染病流行控制，时间和时机是关键。为保障依法科学有序防控，法律法规的健全完善至关重要。2月5日，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，会议审议通过了《中央全面依法治国委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情、切实保障人民群众生命健康安全的意见》，习近平总书记指出，“要加大对危害疫情防控行为执法司法力度，严格执行传染病防治法及其实施条例、野生动物保护法、动物防疫法、突发公共卫生事件应急条例等法律法规，依法实施疫情防控及应急处理措施”。这是中央对疫情防控从法治层面做出的有力部署，各地方必须严格贯彻、全力落实。为此，建议按照会议精神，进一步规范各级政府的疫情防控责任和信息公布权限，对于疫情信息的收集与公布、患者的诊断与治疗、污染场所的消毒整治、新发传染病的及时防控、相关费用分担以及法律责任等进行更加明确的规定，适当调整放宽地方政府自主权。此外，须尽快完善卫生应急管理预案体系，包括相关工作指南、实施要点和行动计划等。基层医疗卫生机构要增强责任意识，积极主动作为，形成工作合力、提高应对效率。

    积极促进基层防疫应急管理的协同运行。2003年非典疫情之后，我国已经形成了以“一案三制”（应急预案，应急管理体制、机制和法制）为核心的应急管理体系，协同统一应对包括公共卫生事件在内的各类突发事件。各方面的协同联动是应急管理效能最大化的前提和保证，必须确保畅通基层医疗卫生机构与基层管理部门（包括街道、社区、乡镇、村组）之间的协同联动，在基层建立多元化、多主体协同运行的防疫应急管理模式，通过协同联动提高防疫应急管理的实效性。基层医疗卫生机构要充分发挥专业优势，以疫情防治专业问题解决为核心，实现疫情应急过程中不同类型行动主体之间的协同，提升基层防疫应急方案的有效性。

    从日常激励机制建设与权益保护入手，有效调动、依法保护基层卫生人员积极性。尽管近年来各级政府对基层卫生工作给予高度重视，对基层卫生体系建设投入大量经费、物资、人才，但总体上我国基层卫生队伍状况仍有很大提升空间。因为工作条件差、工作待遇低、岗位吸引力较小，导致基层卫生工作人员积极性不高的问题普遍存在，以致紧急状况下难以有力发挥作用。建议各级政府对此拿出切实举措，以政府保障为主，大幅度提高基层卫生人员薪酬待遇，提升基层卫生岗位吸引力，吸引更多高素质人才充实基层卫生队伍。只有这样，基层卫生服务的网底才能筑牢，分级诊疗制度才能真正建立，应对各类突发公共卫生事件时才更有保障。

    我们坚信，面对疫情的跨地域快速扩散，我国有足够的力量动员整合基层、社区基本卫生服务机构与多个部门有效协同，持续壮大我国基本医疗体系，建立健全应对突发公共卫生事件的跨部门、跨区域、跨国界现代协同治理机制，使其成为进一步推进国家治理体系与治理能力现代化，推动制度优势更好地转化为治理效能的重要突破口。

    （作者：王长青，系南京医科大学党委书记，健康江苏研究院院长）