慈善事业亟待建立应急机制

    【咨政场】  

    一提起重大灾难的应对，大家想到的往往是政府的应急机制，我国突发事件应对法规制的也主要是政府的应对机制。毫无疑问，政府是直接责任者，必须有应急机制才能有效应对灾难时期的公共事务并保障好民生，否则，社会将陷入失序，灾难造成的后果将会更加严重。但是，我们发现，在此次防控新型冠状病毒感染的肺炎疫情战役中，现行应急机制也暴露出短板和不足，即在政府主导之外，慈善领域同样需要有应急机制。为避免慈善领域中被动局面的再度发生，建立慈善应急机制显然具有必要性、紧迫性。

    首先，必须高度重视重大灾难中的慈善行动并制定专项应急预案。以往由于看不到慈善作为应对重大灾难的社会机制的重要性与独特性，往往将之简单地视为政府力量的临时性补充并纳入传统体制机制，实践证明这种方式往往会失灵。因为每当重大灾难发生，社会各界的爱心会被空前激发，所捐赠的款物较之平时更呈井喷状态。2008年汶川大地震发生后，全国捐献款物逾千亿元；这次疫情暴发后，在短期内接收到的捐献亦近200亿元，更有遍及世界各地的款物捐献极大地弥补了政府投入的不足，慈善事实上已成为应对重大灾难不可替代的重要力量。

    同时，慈善又是源自民间的社会机制，若只由某个部门指定机构统一接收社会捐献，或简单地将社会捐献纳为政府公共资源合并使用，这种做法越来越难以被公众接受，也会影响各界参与的积极性。因此，政府应高度重视慈善力量，并将建立慈善应急机制作为完善国家应急体系必要且重要的内容，督促主管部门或慈善行业组织制定专门的慈善应急预案，以为重大灾难发生后的慈善行动提供清晰的依据。唯有如此，以慈善组织为重要载体的社会力量才能被充分释放出来，进而成为政府应急的良好合作伙伴，共同为国家治理体系与治理能力现代化作出有益的贡献。

    其次，必须进一步理顺重大灾难中的慈善运行机制。一方面，需要明确重大灾难发生后的慈善应急管理体制。根据现行体制，民政部门主管慈善，公共卫生事件属卫生健康委员会主管，应急管理部门主责自然灾害，这种体制平时可行，但遭遇重大灾难时需进一步强化各自职责并有序对接、有机联动。这次疫情发生时，虽指定相关机构归口负责接收和处理社会捐献，但缺乏有力监管与有效督促，亦未建立多部门联合的慈善供求信息平台，造成社会捐献难以及时有效地对接需求，这表明遭遇重大灾难时需建立特定的慈善应急管理体制才能避免慈善失灵。

    另一方面，面对被空前激发并很快形成井喷效应的社会捐献，必须建立专门的慈善应急协调机制，否则，慈善行动就可能陷入杂乱无序状态。因为任何单个慈善组织都不可能一夜之间具备及时应对的能力，各种慈善组织虽有不少，但平时缺少互动，急时一盘散沙，又岂能采取统一的有效行动。同时，在重大灾难中也不宜提倡定向捐赠，汶川地震中就有过教训，有的学校获捐数以亿元，有的学校分文没有，因其盲目性极大，慈善资源的利用效率就不会理想。因此，应在发挥各自积极性的同时坚持通过组织捐献、统一协调分配，应当明确谁指定接收捐献机构须由谁负责督促与指导协调，谁接受组织捐献的任务须由谁承担责任并接受问责，同时保证行政部门的配合机制与慈善组织之间的协调机制有效对接，才能确保社会慈善有序运行、高效应对。

    再次，必须加快培育有公信力与行动能力的枢纽型慈善组织。慈善事业是民间的社会公益事业，慈善组织是支撑整个慈善事业发展的载体，就像企业要遵循市场规则一样，慈善事业也必须遵循社会慈善规则，政府可以监管其行为，但不能越俎代庖，这就决定了必须改变群龙无首的格局，让公信力和行动能力都强的枢纽型慈善组织来担当协调者角色。因此，政府有必要加快培育枢纽型慈善组织，它应当是在慈善事业发展过程中自然形成并被广泛认可的、具备承担这种责任能力的慈善组织。一些慈善组织缺乏公众高度认可和广泛信任，这当然有社会氛围还不够理性的原因，但慈善组织自身能力不足也是客观原因。

    合理的取向有三：一是建立慈善行业组织并督促其真正具备枢纽型慈善组织的合格能力，进而发挥好主导作用；二是督促现有官方指定的机构尽快提升其公信力与服务其他慈善组织的能力，避免简单依靠政府授权来扮演“领头羊”的现象；三是培育民间慈善组织中的先进组织，助力其成为当地枢纽型慈善组织。如果各地都有公信力与行动能力强的枢纽型慈善组织，遇到重大灾难时便能更多地动员社会资源，发挥出应有的积极功能。

    最后，必须建立正常有序的社会监督机制。公众监督是慈善法赋予的正当权利，但若任由各种信息满天飞甚至谣言充斥，便无助于监督，还易损害公众爱心。因此，应建立正常有序的社会监督机制。包括：一是鼓励媒体监督慈善组织与慈善活动，同时应要求其保持客观、理性；二是畅通公众举报渠道，让公众充当慈善森林中的啄木鸟，并及时有效地处理举报信息，这应成为主管部门与慈善行业组织及枢纽型慈善组织的重要职责；三是开辟相关组织监督的途径，通过有效的监督或协调机制及时化解供需矛盾等问题。

    我国慈善事业的发展仍然处于起步阶段，公众爱之深必会责之严。慈善事业需要遵循慈善客观规律、沿着正确方向发展，慈善运行机制特别是应急机制的成熟，将促使慈善资源的动员更显力度，慈善事业在社会治理乃至国家治理中的作用会更加凸显。

    （作者：郑功成，系中国人民大学教授、中国社会保障学会会长）