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    光明日报 2020年01月21日 星期二

    政府治理现代化的责任逻辑与结构体系

    作者:张贤明 《光明日报》( 2020年01月21日 16版)

        国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责,政府治理现代化是国家治理现代化的关键环节和重要表征。党的十九届四中全会提出了“坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系”的任务,并从完善国家行政体制、优化政府职责体系、优化政府组织结构、健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制等方面指明了方向路径。

    厘清政府治理现代化的责任逻辑

        在治理现代化的推进过程中,责任处于关键性地位。政府能否对人民负责任是区分传统政府与现代政府的标志,因此,实现政府治理现代化的关键在于矢志不渝地坚持为人民服务、对人民负责、受人民监督。构建职责明确、依法行政的政府治理体系,既要保证责任的合理授予,又要保证责任的有效实现。

        “科学合理”是责任授予的基准,不仅要明确政府责任的系统构成,也要遵循确定责任的原则,具体而言包括如下三个方面。

        第一,明确政府责任是政治责任、法律责任、道德责任的多面融合。政治责任框定了政府的行动范围,确定了政府的基本属性与根本宗旨,政府治理现代化必须坚持党的全面领导、紧紧契合以人民为中心的根本责任向度。法律责任是政府依法行政的具体体现,是全面依法治国战略对政府治理现代化提出的核心要求,“法治是治国理政的基本方式,要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。法律责任有力保证了政府治理在法治轨道上运行。道德责任要求政府公职人员要通过良好道德修养与道德境界完善自我,以“精神之钙”筑牢信仰之基,自觉提升履职尽责的素质和能力。

        第二,根据以责确权、权责一致的原则实现责任与权力的统一。以责确权是根据政府的责任清单授予其与之相匹配的权力。以责确权意味着责任优先于权力,责任不是权力的衍生物,而是政府权力与调配资源能力的基准。以责确权转变了管制型政府的职能确定模式,顺应了建设服务型政府的潮流,能够有效遏制政府权力滥用的倾向。权责一致是现代公共行政的基本原则,是权力与责任相互匹配的组织设计规则和运行准则。只有权责一致,政府才能实现行政技术、治理资源与自身职能的契合,保证政府角色不缺位、不错位、不越位,避免政府权力与公众权利的冲突。

        第三,不同层级、不同功能的政府部门与经济、政治、文化、社会、生态文明建设相契合,根据不同部门在国家治理中的特定角色赋予具体责任。确定责任的环节中,纵向上要坚持宏观层面中央把握、中观层面地方落实、微观层面基层执行的原则,理顺中央与地方的权责关系;横向上要厘清不同部门的具体功能,明确应该做什么、可以做什么、能够做成什么的基本问题,按照其在国家治理中的作用明确责任清单,保证不同部门之间责任清单内容相互贴合、相互补充,化解责任冲突,消除责任空白。

        责任不应仅仅是一种理念,只有通过特定方式得以有效实现,才能成为实现国家治理现代化的有效动力。责任的履行不只依靠责任主体的意愿,更有赖于保障实现责任履行的制度环境,并主要通过监督机制和问责机制加以实现。

        第一,责任的实现有赖于一整套完善的监督机制,权力制约与阳光政治是责任实现的根本条件。以责任为视角审视权力制约与阳光政治,就是使政府的权力运用受到制度的约束,使其能够符合人民的意愿和要求。完善行政监督体制,要统合权力机关监督、监察机关监督、行政体系内部监督、社会监督与公众监督等,织密对权力的监督之网,让权力失范行为无处遁形。民主政治的特征之一是公开透明。阳光政治是实现有效监督的基本前提,权力制约与阳光政治保证了人民对政治体系与政治过程的有效参与。民主应该体现为公民在所有领域持续对政府权力进行有效监督。如果没有监督,人民就不能对政府责任履行进行有效的评价,责任的存在也会最终失去意义。

        第二,责任的实现还有赖于科学有效的问责机制。在某种意义上讲,不存在完美无缺的政府形式,必须依靠问责机制为权力的运行纠偏匡正。为了保证问责机制的严格性、科学性、有效性,一是要进一步完善国家监察体系,以制度之网规范权力运用,不断丰富相互配套、相互补充的问责条例,为精准问责、有效问责提供更为明确的依据;二是要实现问责对政府治理过程的全覆盖,转变传统问责机制结果导向的单向度特征,从“决策—执行—结果”的完整链条入手,构建系统的问责流程;三是强化问责与容错之间的一币两面关系,通过容错机制包容改革过程中一些不可避免的错误,激励干部的担当作为,以辩证思维确保问责机制的合理性。

    优化政府治理现代化的结构体系

        在治理现代化的系统工程中,体系处于基础性位置。换言之,能不能实现治理现代化的总体目标,关键在于能不能构建一套结构完整、运行流畅、配合有效的治理体系。实现政府治理现代化,需要巩固行政体系改革成果,优化行政体系整体结构,疏通行政体系运行制度梗阻。在新时代,巩固优化政府治理现代化的结构体系,要从把握行政改革的总体方向,协调体系内部关系、行政体系与其他治理主体关系,盘活行政体系诸要素三个方面展开。

        第一,把握行政改革的总体方向,立足本土诉求,将人类文明进步成果与中国国情相结合,顺应乃至引领世界公共行政改革的浪潮,探索中国特色社会主义行政体制改革路径。在价值引导上,要明确行政改革向哪里改、怎么改的问题。我们要牢牢坚持中国共产党对行政改革工作的领导,将党性与人民性融入行政改革的价值目标中,把握政治方向、满足人民需要,永葆中国特色社会主义制度优势与发展生机。在总体思路上,中国的行政改革要立足时代、放眼国际,在充分借鉴世界行政改革有益成果以及总结自身行政改革经验的基础上,不断融合现代治理的价值理念与制度工具,从政府层级、内部规则、政策过程等维度入手,塑造一个与现代化进程同向同行的行政体制。在具体举措上,要坚持积极稳妥、循序渐进、成熟先行的策略。改革是一个螺旋上升的过程,行政改革既要解决主要问题,又要不断地发现新问题;既要积累经验教训,又要等待成熟条件。

        第二,协调体系内部关系、行政体系与其他治理主体关系,优化行政体系内部条块关系,处理好政府与社会、市场等治理主体的关系。行政体系内部的条块关系以及职责同构的权责网络,虽然对政策传递、组织内部控制与统筹地方管理等方面起到了积极作用,但也在一定程度上造成了组织冲突、机构臃肿和形式主义等现实问题。因此,破解条块矛盾、理顺行政体系内部关系,需要在一定程度上打破职责同构,科学定责确权,消除部门本位主义,落实不同事务的归口管理,让中央的归中央、地方的归地方,加强组织间的协调沟通以消弭部门之间的潜在冲突。在行政体系与其他治理主体的关系方面,既要深刻领会国家治理中“治理”的精髓,也要始终坚持“国家治理”的特殊含义。我国国家治理不同于西方语境下的“治理”,国家治理是在党和国家统筹安排下,调动多元主体积极参与社会事务的治理。所以,行政体系要根据不同治理主体的功能有效放权,调动不同主体参与国家各个领域治理的积极性,使不同主体明确自身边界,融入国家治理的实践进程当中。与此同时,多元主体之间的行动也应实现协同,通过相互协调合作,整合公共服务供给和社会治理过程的碎片化,共同解决棘手的公共问题。在国家治理、社会治理、基层治理的纵向维度中,通过多元主体的协同合作实现国家治理有力度、社会治理有精度、基层治理有温度的善治局面。

        第三,盘活行政体系诸要素。一方面充分调动中央和地方的积极性,确保中央顶层设计与地方自主管理相互配合;另一方面通过新技术新手段创新行政方式,激活行政效能。按照系统论的思路,行政体系作为一个系统,不同层级与不同部门都是构成这一系统的要素,为了提升整个行政体系的效能,就需要充分地赋予不同要素以自主权,使其能够充分回应地方、社会与公众的需要。党的十九大报告提出,赋予省级及以下政府更多自主权。这意味着在保证中央顶层设计的同时要充分尊重地方治理的客观实际,支持鼓励地方政府创新,激发地方政府治理活力,实现中央权威与地方有效治理的平衡。从激活行政效能的角度看,行政过程是解决问题的动态过程,考验行政体系的技术与能力。随着社会复杂性的不断提高,信息技术和人类生产生活已经成为相互交织、不可分割的整体,传统的行政模式已然不能适应多元的社会需要以及复杂的社会状况。因此,行政体系要善于运用科学技术发展成果,提升国家治理现代化水平,将大数据、互联网+、人工智能等新技术理念和手段整合到行政过程当中,推动科学技术手段与行政体系深度融合,提升政务流程的技术化、便捷化水平。加强政府与企业、高校、科研院所的合作,建立健全科学技术手段辅助决策和社会治理的机制,推进政府管理和社会治理模式创新,实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。

        (作者:张贤明,系吉林大学行政学院院长、教育部长江学者特聘教授)

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