做好生态补偿 避免“饿着肚子看风景”

    【环保笔谈】  

    党的十八大以来，我国生态补偿机制建设有序推进，国家层面政策措施更具针对性，各省积极实施并创新实践，取得了阶段性进展，生态环境明显改善，生态、经济、社会效益显著增强，但生态补偿机制在各地实践中仍面临诸多挑战：

    首先，当前国家层面的生态补偿标准体系尚未建立健全，尽管全国生态补偿财政转移支付资金总量已近2000亿元，但提供到各领域各区域仍显薄弱，生态保护地区污染治理成本、发展机会成本及生态系统服务价值等仍未得到充分补偿。

    其次，要想建立市场化、多元化的生态补偿机制，就应按照“谁受益、谁补偿”的原则，理顺生态补偿主体和受偿主体及相互间的权利义务分配。然而，在当前自然资源资产产权制度尚不完备、统一的确权登记系统和权责明确的产权体系等基础建设滞后的情况下，市场化生态补偿无法有效开展，地方实践中，排污权、碳排放权、水权、林权等市场化交易有待推进；生态补偿措施仍以资金为主，其他诸如对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式也大都未能有效开展。

    再次，受生态产品价值认同、考量时空维度、实现技术条件等因素影响，一些地区缺乏因地制宜积极发展生态产业的理念、技术力量和资本支持，生态产品价值实现处于瓶颈期，如何将“绿水青山”有效转化为“金山银山”还需积极探索。

    此外，随着2018年国务院相关部门的职能调整，跨部门的生态补偿协调机制基本建立，但生态补偿实践中各部门的工作沟通协调有待进一步加强。尤其是跨地区生态补偿，由于利益相关方往往不具有行政隶属关系，各方诉求不一，生态系统的整体性与管辖权分割，因此协调起来难度较大。

    以上存在的问题无疑有赖于国家层面生态补偿制度的进一步完善。我国生态补偿机制虽然起步较晚，但经过多年实践，从制度设计、政策安排到地方实践都积累了一定经验。就此，笔者提出以下建议：

    积极搭建生态补偿合作共建平台。统筹政府各职能部门中的生态保护职责，加大省级职能部门与地方的合作，协同解决基层工作中遇到的问题。从生态系统整体保护出发，加快省际部门协调与区域融合，加强生态补偿政策协调及与其他政策的配套。

    完善自然资源资产产权制度，创新市场化、多元化的生态补偿机制。加快自然资源统一确权登记，摸清自然资源资产底数，明晰自然资源资产产权主体，明确生态补偿各方当事人及其权责，从而为基于主体功能区战略实施、自然资源资产有偿使用和自然资源资产产权交易而发生的生态补偿方式提供清晰的产权基础。在此基础上，创新多元化生态补偿方式，深化对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等，实现生态保护者和受益者良性互动，促进生态保护地区和生态受益地区一体化发展。

    转变生态保护地区发展方式，构建生态保护与经济发展的良性循环。生态保护地区应积极探索生态产品价值实现方式，避免“饿着肚子看风景”。探索生态产品价值实现的制度和技术条件，依托新型农业经营主体，因地制宜发展特色养殖业、农产品加工业和特色文旅等生态优势产业，积极推广生态认证或生态标识，有条件的地区可试点林业碳汇交易等，以此增加地方财政和居民收入，发挥政府和市场在“两山”转化中的作用。

    优化生态补偿制度，推进生态补偿立法。从山水林田湖草的整体生态系统观探索开展国土空间框架下的生态补偿机制，总结各地经验，对生态补偿再定位，建立各项政策间的配合机制，提高生态补偿资金使用的整体效益。积极推进地方、区域和国家层面的生态补偿立法，明确生态补偿各方权利义务及法律责任，明确生态补偿主体、客体、范围、补偿标准、方式、生态环境考核指标、资金使用监督管理、补偿效果评估等，发挥法律约束、规制和激励的综合规范作用，推动生态补偿走向制度化、法制化和常态化。

    （作者：谷亚晴，系安徽省中国特色社会主义理论体系研究中心研究员）