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【生态观察】
20世纪末本世纪初的中国，随着经济的快速发展，生态与环境问题成为制约我国经济社会可持续发展的重要瓶颈。虽然国家采取了一系列加强生态保护和建设的政策措施，有力地推动了生态状况改善，但在实践过程中，我国生态保护方面结构性政策缺位的问题越来越突出，尤其是有关生态建设的经济政策供给不足，这就使得生态效益及相关的经济效益在保护者与受益者、破坏者与受害者之间存在不公平分配，导致受益者无偿占有生态效益，保护者得不到应用的经济激励，破坏者未能承担破坏生态的责任和成本，受害者也没有得到应有的经济赔偿。这种生态保护和经济利益关系的不平衡，不仅对我国生态保护不利，也影响了地区之间及利益相关者之间的和谐。要解决这类问题，建立生态补偿机制被日益提上日程，以调整相关利益各方生态及其经济利益的分配关系，促进生态和环境保护。
1.生态补偿步入发展新时代
当前，生态补偿不仅是一种环境经济手段，更是社会发展的调节手段。生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的制度安排。因此，健全和完善生态补偿机制，有利于促进生态环境质量改善，增强优质生态产品的生产和可持续供给，保障资源可持续利用，促进生态优势持续转化为发展优势，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，将生态补偿机制作为落实生态文明战略的重要举措，作出了一系列重大部署和安排。《关于健全生态保护补偿机制的意见》《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》《生态综合补偿试点方案》等重要政策文件密集出台。其中，既有对我国生态补偿制度创新路线图的总体描绘，也有针对流域、长江经济带等重点领域、区域生态补偿的工作部署，还有市场化多元化生态补偿推进计划。应该说，我国生态补偿工作已经进入了深入发展的新时代。
2.政策落地面临多重挑战
生态补偿是一项涉及面广、政策性强的复杂系统工程，虽然近年来取得显著成效，但在推进政策落地过程中，仍然存在一些问题，主要表现在：
生态补偿政策路线图基本明朗，顶层设计仍然需要进一步完善。2018年国务院机构改革，从组成部门来看，生态文明建设的管理体制得到理顺，基本实现一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，有效避免“政出多门”、责任不明、推诿扯皮，让市场在资源配置中起决定作用、更好地发挥政府作用，这对解决我国生态补偿面临的管理多元化、政策碎片化问题提供了强有力的体制保障。在新时代，如何进一步加强生态补偿的归口管理，清晰界定政府补偿和市场补偿的边界并形成合力，如何量化生态补偿标准，做好生态补偿监测与效益评估，这些都需要在顶层设计层面进一步完善和加强，同时结合各地实践进一步加强生态补偿基础研究。
各地积极落实国家生态补偿政策，跨省间自发建立生态补偿机制的积极性仍然不高。全国有近30个省份相继印发了本辖区《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》，有10余个省份签署了跨省流域上下游横向生态补偿协议。笔者通过调研了解，省际自发建立生态补偿机制的积极性仍然不高，如果缺少中央层面的协调指导和资金支持，省际自发建立生态补偿机制的难度仍然很大。
各地高度关注生态综合补偿，但真正落地实施仍有难度。单要素生态补偿政策在实施中多以部门为主导，系统性、整体性不足，导致要素分割、管理职责交叉，补偿资金难以形成合力，政策叠加效应不明显，也会出现生态补偿资金支持的项目储备不足、资金使用绩效滞后等问题。因此，各地都期盼生态综合补偿，但综合什么、怎么综合、谁来牵头等还都不明确。个别省份探索出台了生态综合补偿试行方案，整合了省级层面与生态保护相关的多项专项资金，但补偿资金到县级层面上依然是条块分割，没有实现真正意义上的整合，存在如何打通政策“最后一公里”的问题。
各地积极落实共抓大保护，不搞大开发，但流域上下游仍然需要共下一盘棋。目前着眼于流域整体性、协调性的全流域补偿机制如何建立，各地想法和诉求并不一致。在谋划构建横向生态补偿的同时，如何更好地体现流域上游生态服务价值及保护成本、发展机会成本，生态补偿模式如何因地制宜，也需要在实践中下一番功夫。
3.如何推进生态补偿工作
未来，推进生态补偿工作，还需要坚持谁受益谁补偿、稳中求进的原则，进一步加强顶层设计，不断创新补偿方式，加快推动生态补偿立法，实现生态保护者和受益者良性互动，让生态保护者得到实实在在的实惠。
进一步理顺生态补偿管理运行机制。理顺部门职责，推动建立长效机制；处理好中央与地方关系，健全和强化监督机制；加强基础研究，加快建立自然资源资产评估核算体系，完善补偿标准核算体系；加强补偿效果评估，量化评估区际生态服务提供和受益情况，评估结果可作为完善生态补偿政策的重要依据。以立法的形式固化生态补偿成功模式和长效机制，为各地深入实施生态补偿提供法律依据。
进一步加强顶层设计，因地制宜，纵横并举，协调均衡。对关乎国家生态安全的重要区域，要进一步加大纵向转移支付力度，实行国家购买；推动其他生态保护地区与生态受益地区建立横向生态补偿机制，鼓励这些地区大胆探索排污权、水权和碳排放权等市场化生态补偿路径，鼓励有条件的地区探索建立社会资本出资、市场运作的生态补偿基金；以山水林田湖草（海）系统保护为目标，与国家各类战略政策相结合，加大对各类财政资金的统筹力度，不断放宽资金使用限制，实行“一盘棋”式推进。
进一步总结提炼流域生态补偿实践成果，强化水岸统筹，“三水”并重。准确聚焦流域生态环境保护阶段目标，推动流域生态补偿由水质超标“罚款赔偿”和水质达标“奖励补偿”，向系统考虑水资源、水环境、水生态的“三水”统筹转变，科学合理设定补偿基准和目标，建立面向生态系统服务功能提升的流域生态补偿机制；推动流域生态补偿从水里走向岸上，形成水岸统筹保护、上下共享绿色发展的大补偿格局；推动建立全流域生态优势与经济优势有机融合的协作联动机制。
进一步加强生态补偿与生态保护修复的有机结合，有效促进生态服务价值稳定提升。根据区域主导生态功能和生态系统结构特征，识别生态保护修复重点区域空间分布，围绕重点难点问题，制定保护修复方案和实施路线图，推动重点区域实现生态服务功能提升，科学测算生态服务增量，合理确定“补偿多少”；鼓励生态修复较好地区在保护优先前提下发展生态旅游、生态农业等生态产业，培育生态产品市场，促进生态产品价值转化，形成生态补偿与生态保护和修复、生态产品开发的良性循环，让更多的生态优势转化为发展优势。
进一步推动生态综合补偿充分融入区域绿色发展多元推进。建议生态补偿资金除了用于生态保护与修复、环境污染治理项目，还应该用在引导产业绿色转型方面。通过实施产业承接、发展优势产业、共建园区等方式，推动产业向资源优势区域转移；通过税费减免、优惠政策支持等方式，鼓励企业提升生产技术水平，减少污染物排放；通过生态保护岗位提供、特色生态产业开发、生产技能培训等方式，推动相对困难人口不断提高收入水平。只有这样，才能实现真正意义上的生态综合补偿。
（作者：刘桂环，系生态环境部环境规划院生态环境补偿研究中心主任、研究员）
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