澳门基本法成功贯彻实施的经验与启示

    《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称“澳门基本法”）1993年3月31日由全国人民代表大会根据《中华人民共和国宪法》制定，1999年12月20日澳门回归之日起开始实施。澳门基本法第一次对澳门各方面的治理作出了科学规划和具体安排，规定了回归后澳门在“一国两制”下中央与特区的关系以及各种重要制度体制，包括政治、法律、行政、经济、社会、居民权利等，是澳门全新的组织章程。20年来，澳门基本法得到了全面贯彻实施，成为澳门特区的行为指南，促进了澳门社会稳定、经济发展、人权保障和民主进步。实践证明，这是一部符合澳门特区实际情况，能够给澳门带来安定繁荣，能够不断满足澳门居民对美好生活向往的宪制文件，其成功贯彻实施的经验弥足珍贵，值得认真总结。

澳门基本法成功实施的主要表现

    20年来澳门基本法得到全面、准确贯彻实施，主要体现在以下五个方面。

    第一，国家恢复对澳门地区行使主权，澳门自回归之日起纳入国家治理体系和宪制秩序当中，宪法和基本法同时开始在澳门适用、实施，共同构成澳门特区的宪制基础和核心内容。中央认真履行对澳门特别行政区的各项宪制责任，基本法规定的全面管治权得到落实，包括组建澳门特别行政区政府、任免特别行政区行政长官和主要官员，支持并监督澳门特区行政长官和特区政府依法有效施政，接受行政长官述职；接受澳门特区终审法院法官委任的备案；解释澳门基本法，对澳门本地立法进行备案审查，增加澳门基本法附件三所列在澳门实施的全国性法律，通过有关法律问题的决定，及时解决澳门发展中遇到的新问题；妥善处理涉及澳门的外交和涉台事务；承担起澳门地区的防务；与澳门特区政府一道承担起维护国家安全的责任等。

    第二，行政主导的政治体制得以确立和完善。行政长官领导澳门特区行政机关，是行政机关的首长，打造了强有力的行政团队，又代表整个特别行政区，全面履行自己的宪制责任，在整个特区地方治理中发挥了领导核心作用。立法机关与行政机关严格按照基本法互相制约，又互相配合，形成了建设性的互动关系。司法机关严格依法独立运作，履行起捍卫特区宪制秩序和澳门法治的责任。在行政主导体制下，澳门行政、立法、司法严格依照基本法各司其职，各负其责，运作顺畅。正因如此，澳门回归后“一国两制”制度优势得到充分发挥，适度多元发展初见成效，经济持续走强，民生不断改善，可谓政通人和，百业繁荣，居民安居乐业。

    第三，严格依据基本法和全国人大常委会有关解释、决定发展澳门民主政治。“一国两制”下“澳人治澳”、高度自治得到成功落实，澳门居民几百年来第一次真正成为自己土地的主人，行政长官和主要官员都由澳门人担任。实践证明，澳门人能够治理好澳门。回归以来，澳门特区依法顺利进行了五任行政长官选举和六届立法会的选举。特区行政长官和政府、立法机关倾听民意，了解民情，顺应民心，始终把施政重点放在持续发展经济、改善民生、不断满足居民对美好生活的向往上。澳门居民依法有序参与到特区选举、立法、决策等各项公共事务当中，在澳门治理中真正发挥作用，居民的参与感、幸福感、获得感不断增强。2012年，澳门特区依法循序渐进地对行政长官和立法会产生办法进行了适当修改，扩大了两个产生办法的民主程度，进一步提升了民主的质量及有效运作。20年来，澳门特区没有单纯追求民主的形式，没有盲目攀比，没有好高骛远，不折腾，不矫情，追求实实在在的实质民主和政治进步，走出了一条适合自己情况、具有澳门特色的民主之路。

    第四，澳门特区居民享有空前的权利自由，人权得到实实在在的保障。基本法规定澳门居民享有的言论、新闻、出版、结社、集会、游行、示威等基本权利和自由，得到了充分保障。根据全国人民代表大会确定的代表名额和代表产生办法，选举了澳门特别行政区全国人民代表大会代表，参加最高国家权力机关的工作。澳门特区的全国政协委员积极参政议政，对不断完善国家各方面的治理作出了自己的贡献。

    第五，澳门法治不断健全，法治体系逐渐形成。回归前，澳门法律残缺不全，适用的大部分法律包括“五大法典”均是葡萄牙法律，很多不适合澳门本地情况，本地立法严重不足。1999年10月，根据澳门基本法的规定，全国人大常委会作出《关于处理澳门原有法律的决定》，对澳门原有法律进行了大规模清理，共审查了975个法律和法令。20年来澳门特区继续对原有法律进行清理及适应化工作。立法会积极发挥基本法赋予的立法职能，及时回应社会发展对法律的需要，截至2019年9月，共审议通过289项法律，其中新增法律190项，修改法律99项，逐渐形成了具有澳门自身特色的法治体系。澳门治安持续改善，犯罪率不断降低，从一个犯罪猖獗、社会混乱之地变为举世闻名的安全之都。20年来澳门从立法到执法、司法、守法、法律服务、法律人才培养都得到了全面提升，法治体系不断完善，为澳门的长期繁荣稳定提供了坚实的法治保障。

澳门基本法成功实施的重要启示

    20年来澳门基本法成功实施，积累了很多很好的经验，值得认真总结并发扬光大。主要有以下四个方面。

    正确处理了“一国”与“两制”的关系。澳门特区政府、全体居民和整个社会始终把“一国”作为“两制”的根和本，自觉维护“一国”，自觉纳入到国家治理体系和宪制秩序当中去，在“一国”问题上从不回避，从不动摇，从不犹豫，一以贯之，得到了中央和全国人民的信任和认可。中央在政策上给予澳门各种优惠和支持，全力支持澳门各项事业的发展，实现了内地与特区的双赢。既讲“两制”，也旗帜鲜明地讲“一国”，“一国”之利和“两制”之便得到充分显现和发挥，澳门“一国两制”实践进入良性循环。

    正因如此，澳门找准了自己在国家总体发展布局中的战略定位，积极融入国家发展大局，大胆参与国家改革开放和现代化建设，善于运用“一国”带来的各种发展机遇和便利条件，争取并获得了中央的大力支持，多次获得中央新的授权，扩展了高度自治权范围。2003年澳门开始实施《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》及10个补充协议，获得众多优惠。澳门实际管辖的面积不断扩大，拓宽了发展的区域空间。2009年横琴岛澳门大学新校区获得特别法律管辖权，不久前全国人大常委会再次授权澳门特区对横琴口岸澳方口岸区及相关延伸区实施管辖。随着“一带一路”倡议的实施和《粤港澳大湾区发展规划纲要》的出台，国家大力支持澳门“一中心、一平台、一基地”建设，在中央持续不断的支持下，澳门经济保持平稳发展，社会活力不断释放，澳门同胞对未来充满信心和希望。

    值得特别指出的是，澳门特区自觉维护宪法、基本法和中央的权威，积极回应中央关于维护国家主权、安全和发展利益的关切，主动履行维护国家安全责任，以行动维护“一国”原则。2009年即出台《澳门特区维护国家安全法》，顺利完成了基本法第23条立法。为配合《维护国家安全法》的实施，2018年澳门特区行政会通过《澳门特别行政区维护国家安全委员会》行政法规，建立健全了维护国家安全的制度体制机制。根据2016年全国人大常委会对香港基本法第104条的解释精神，澳门特区主动修改澳门立法会选举制度，加入“防独”条款，预先排除干扰，确保爱国爱澳力量在立法会的主导地位。

    正确处理宪法与基本法的关系。宪法是国家的根本大法，是包括港澳在内的全国的总章程，基本法是依据宪法制定的特别行政区的“小章程”“子章程”，是我国宪法的特别组成部分。把基本法与宪法对立起来，离开宪法谈基本法，离开宪法实施基本法，是十分危险的。

    20年来澳门基本法实施的经验表明，澳门特区不仅接受由宪法和澳门基本法共同构成的特别行政区本地的宪制秩序，而且自觉接纳、融入并维护全国的宪制秩序和治理体系。凡涉及中央依法管理事务和中央与特别行政区关系、内地与澳门关系的事务，除了看基本法，重点要看宪法，尊重、配合中央事权的行使。“一国两制”天然地包含着“一国一制”的因素，即特别行政区与内地一致的地方，例如关于中央政权机构设置、职能等，对全国都是一样的，这些都写在国家宪法里，基本法无须也没有重复这些规定，但这些对特别行政区毫无疑问同样是有效的。总之，澳门特区能够自觉把自己地方的宪制体系纳入国家宪制框架内，尊重和认同国家主体实行的社会主义制度，实现了本地宪制秩序与国家宪制的成功对接，实现了“社会主义的基础规范”与资本主义政制和法制的兼容。这是澳门基本法能够成功实施的一个重要经验。

    行政长官和特区法院承担起了在澳门实施基本法的主体责任。依据澳门基本法规定，行政长官负责执行基本法。也就是说，行政长官是特别行政区贯彻实施基本法的第一责任人。历任行政长官牢固树立宪法、基本法至上观念，深刻认识到落实宪法和基本法是保持澳门长期繁荣稳定的关键，把宪法和基本法作为自己施政的“手册”，不折不扣，严格依法处理一切事务。行政长官还带动整个特区全面学习认识宪法和基本法，带动整个社会自觉依据宪法和基本法办事，很好发挥了实施基本法第一责任人的作用。

    除了行政长官，澳门特区法院对基本法的实施也承担着重要的主体宪制责任，肩负在本地解释基本法的重任。法院实施基本法的主要方式就是依据基本法定纷止争，公正司法，在判案过程中解释基本法。20年来澳门特区法院始终遵循基本法的立法原意和根本宗旨解释基本法有关条款，自觉接受“人大释法”和“人大决定”的效力，有力维护了国家宪制的统合，也捍卫了澳门司法独立，为“一国两制”成功实践作出重要贡献。

    积极开展宪法基本法教育，不断提高全体居民的宪法基本法意识。20年来澳门特区持续不断地推行宪法和基本法教育，宪法基本法观念深入人心。历任行政长官在施政报告中均强调要落实好“一国两制”，切实宣传和贯彻基本法。特区政府法务局、教育暨青年局、行政公职局、学校、澳门基本法推广协会等官方和非官方团体也将推广宪法和基本法作为重点工作，形成了“既多元一体又协调统一的宪法和基本法宣传教育机制”，既面向全体市民又重点针对青少年、公职人员，达到了良好的社会效果，澳门同胞普遍赞同“一国两制”的制度安排，认同依据宪法和基本法治理澳门的正当性和合理性。澳门还通过举办国家安全教育展，宣传总体国家安全观，提升澳门居民的国家安全意识。

    当然，澳门基本法20年的实施也不是完美无缺的，改善的空间还很大，未来的路还很长。我们必须从长计议，总结经验，发扬成绩，弥补不足，不断开创基本法实施和“一国两制”实践的新局面。第一，要进一步深入研究宪法在特区的适用问题，继续处理好宪法与基本法的关系。第二，要进一步完善基本法实施的相关体制机制，处理好“人大释法”与特区法院释法的关系，明确“人大决定”的法律效力。第三，必须强化国家安全的立法、执法和司法，切实维护好国家安全。第四，对标国际先进水准，不断完善澳门法治，进一步提高法治化程度和水平，完善澳门特色的法治体系。第五，必须持续不断开展宪法和基本法的宣传教育，不放松，不偷懒，尤其要加强对青少年的教育工作。

    相比一些存在了数百年的宪制性法律，澳门基本法的历史还很短。但是这20年打下了坚实的基础，迈出了成功的第一步。20年实践已经证明，“一国两制”行得通、办得到，是澳门特区长远发展、长期繁荣稳定的金钥匙；澳门基本法也是一部行得通、办得到的宪制性法律，符合澳门实际，解决澳门问题，契合国家发展大势，顺应世界发展潮流。只要坚守宪法和澳门基本法不动摇，继续全面准确贯彻实施基本法，不断完善相关制度体制机制，切实维护好国家安全，澳门特区必定不负众望，使命必达，澳门的明天一定更加美好，澳门未来“一国两制”之路一定越走越宽广，越走越光明。

    （作者：王振民，系清华大学港澳研究中心主任、国家治理研究院院长，中国法学会香港基本法澳门基本法研究会会长）