自然保护地管理告别“九龙治水”

    【生态建言】

    自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园……我国拥有不同行政主管部门设立的各类自然保护地共21种，各类自然保护地是自然生态空间最重要、最精华的组成部分，是国家软实力和国家形象的重要载体，在维护国家生态安全中居于核心地位。

    2018年，国家林业和草原局组建成立，加挂国家公园管理局牌子，统一行使各类自然保护地管理职责，改变了多年来自然保护领域“九龙治水”多头管理的局面，在我国自然保护史上具有重要的里程碑意义。2019年1月23日，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》经中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过，创新自然保护地管理体制机制被提上日程。

    如何更加科学、高效地进行顶层设计，成为形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系的重要前提。

自然保护地体系管理由多头走向统一

    长期以来，我国不同行政主管部门设立的各类自然保护地共21种，包括自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园、森林公园、湿地公园、沙漠公园、草原公园、海洋公园、大气公园、冰川公园、农业公园、沙化土地封禁保护区、水利风景区、草原风景区、饮用水源地保护区、生境保护点、海洋特别保护区、种质资源保护区、自然保护小区、城市湿地公园等。

    在法律地位上，这些自然保护地分为四个级别：第一级，由法律明确规定，法律效力最高。包括：自然保护区、海洋特别保护区、水产种质资源保护区、饮用水源保护区四种；第二级，没有法律规定，但有行政法规规定，法律效力中等，只有风景名胜区一种；第三级，既没有法律也没有行政法规规定，只有国务院行政主管部门规章规定，法律效力较低。包括森林公园、湿地公园、地质公园三种；第四级，没有法律、行政法规和部门规章规定，只有国务院行政主管部门发布的规范性技术文件规定，法律效力最低，包括水利风景区、自然遗产、沙漠公园、草原风景区、草原公园、海洋公园、大气公园、冰川公园、农业公园、沙化土地封禁保护区、生境保护点、自然保护小区、城市湿地公园等13种。

    由于长期分属不同部门管理，自然保护地普遍存在一地多牌、多头交叉管理、碎片化管理、管理目标冲突、保护区内违规开发等现象和问题。为此，党的十九大报告明确提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。2018年，《党和国家机构改革方案》发布，提出由国家林业与草原局统一管理各类自然保护地，加挂国家公园管理局牌子，我国自然保护地体系管理由此进入新的阶段。

自然保护地体系框架基本确立

    当前，根据已出台的政策，我国自然保护地体系框架已基本确立。在概念界定上，自然保护地是指划定用于保护生物多样性、典型自然生态系统和自然资源的陆域或海域，须具有很强的原始状态和自然性。人造工程景观、人文历史景观原则上不包括，人为改造面积超过20%的，比如水利风景区、农田、历史人文景观等不应纳入保护地。而建立自然保护地的目的，是为了维持自然生态系统的正常运作，为物种生存提供庇护所，具有保存物种和遗传多样性，保持特殊自然和文化特征，为人民提供高品质的公共生态产品，为社会经济发展提供生态安全屏障，提供科学研究、教育、旅游和娱乐机会，持续利用自然资源等多重目的。

    在自然保护地分类上，参考国际惯例，我国按照保护管理的严格程度以及允许的人类活动强度来划分类型，从保护最严格到持续利用进行排序。按管理属性分类，可分为自然保护区、国家公园、物种与种质资源保护区、自然景观保护区、生态功能保护区、自然资源可持续利用保护区。按照管理命名分类，我国自然保护地分为自然保护区、国家公园、森林公园、草原公园、湿地公园、海洋公园、地质公园。

    在管理级别上，我国自然保护地又分为国家级、省级。其中，国家公园为国家级。国家级自然保护地由国务院审批，省级自然保护地由省级人民政府审批。自然保护地由国务院、省级、地市级和县级的人民政府分别管理。每个自然保护地原则上只设一块“户籍”牌子。在选划指标和打分标准上，目前已明确，自然保护地从生态保护红线区内选划，采用国家代表性、生态重要性和管理可行性三类指标打分，满分为100分，国家级不低于80分，省级不低于60分，低于60分不设立自然保护地，按生态保护红线区管理。以上制度和标准的确立为创新自然保护地管理体制机制奠定了良好基础。

创新自然保护地管理体制机制

    建立以国家公园为主体的自然保护地体系意味着，我国的自然保护地体系要从以自然保护区为主体，转变为以国家公园为主体。笔者认为，主体不是指保护地个数，而是指国家公园保护的面积、物种数、生态系统类型数、独特景观种类数等指标。国家公园的空间尺度应尽可能大，物种尽可能齐全，生态功能结构尽可能完整，保护最科学、最严格。它应是自然保护地的代表，也是最高标准。在国家公园之外，可设立其他类型、省市级的自然保护地作为补充，以便更广地覆盖有保护价值的区域。

    因此，笔者就我国创新自然保护地管理体制机制提出如下建议：

    在规划体系上可设四个层级：全国性的自然保护地发展规划、单个自然保护地的总体规划、专项实施方案和年度计划。在责任划分上，国家公园、国家级的自然保护区和自然公园可定位为中央事权，集体土地国家逐步赎回，人员和机构垂直管理，经费由全部国家财政支持。省级的自然保护地，定位为自然保护地体系的重要组成部分，主要定位为省级的地方事权，地方财政投入为主。

    在管理机构职责上，每个自然保护地可设立独立的管理机构。管理职责包括：保护地范围内的生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介等，负责协调与当地政府及周边社区关系，履行必要的资源环境综合执法职责。自然保护地管理机构接受政府自然资源管理部门、生态环境部门监督。

    在法制体系建设上，有关部门可起草制定《自然保护地法》和《国家公园法》，修订《自然保护区条例》，并分别制定各类公园的管理办法，同时辅以各种规范性文件。在行政执法机制上，每个自然保护地可成立综合性的执行队伍，承担综合执法职责。建立与林草局、资源部、环境部、公安等部门的执法合作机制，并接受中央环保督察和自然资源督察。

    在管理业务科技支撑上，有关部门可选择6～10家国内优势的科研机构为主体依托单位，分别建立森林、草原、湿地、海洋、地质等领域的自然保护地业务支撑中心，组织专家队伍提供长期、稳定的业务支撑，建设自然保护地管理与服务平台，研究起草《全国自然保护地发展规划》及其建设方案和系列技术配套文件。

    （作者：陈尚，系自然资源部第一海洋研究所研究员、中国海洋发展研究中心研究员）