如何强化对自然保护区的保护和管理

    【生态建言】

    我国自1956年建立第一处自然保护区以来，保护区类型从单一到全面，数量从无到有，面积从小到大，已基本形成类型比较齐全、布局基本合理、功能相对完善的自然保护区体系。在自然保护区内，全国典型的生态系统类型，包括大熊猫、金丝猴、朱鹮、丹顶鹤、银杉、水杉、珙桐等珍稀濒危野生动植物，以及重要的自然遗迹及景观均得到了有效保护，自然生态系统功能也得到了充分发挥。

    如今，生物多样性保护已上升为国家战略，法规制度逐步完善，能力建设持续增强，自然保护区为维护我国的生物多样性、筑牢国家生态安全屏障打下了坚实基础。

一些自然保护区仍存在突出问题

    尽管我国的自然保护区建设取得了显著成效，但仍存在一些问题，自然保护区建设和管理尚面临多重挑战。“十二五”期间，原环保部联合中科院开展了全国生态环境十年变化（2000—2010年）调查预评估。结果显示：89.7%的国家级自然保护区生态环境状况有所改善或维持不变；11.3%有所退化，生态保护与经济发展矛盾突出，存在一些自然保护区被经济开发破坏的困境。另外，根据现有统计结果，仍有约10%至15%的重要生态系统和保护物种未纳入保护地体系。

    从近两年的中央生态环保督察和“绿盾”专项行动中也不难看出，有些地方盲目开发，不断蚕食保护区土地，造成生境破碎、物种数量和种类锐减；一些保护区管理机构“责权利”不对等，弱化了保护管理职能；现有保护管理体系不完善，部分国家级自然保护区没有独立的管理机构，或者虽然成立了管理机构，但编制偏少，缺乏专业技术人员和经费保障，野外巡护、资源监测等工作不规范。

    此外，我国的自然保护区大多位于“老少边穷”地区，它们同时也是我国脱贫攻坚工作的重点地区。生态补偿制度的不完善和自然保护区的保护优先，与区域内贫困人口的扶贫开发和脱贫要求产生了很大矛盾，大大增加了地方工作的压力，也给保护区的未来长远发展带来严峻挑战。

从国家和地方两个层面完善管理机制

    以自然保护区为基础，将同一区域交叉重叠、多头管理的多个自然保护地整合建立国家公园，将是今后一段时期的发展趋势。纳入国家公园的自然保护区将按国家公园的设计理念思路来进行管理，未能整合的自然保护区则是本文关注的重点。

    未能纳入国家公园的自然保护区，今后该如何进行管理？

    在国家层面，一是深化体制机制改革。根据2018年国务院机构改革方案，各部门“三定方案”已确定。建议尽快推动自然保护区管理体制机制改革，各类自然保护地由国家林业草原局牵头统一管理，由生态环境部负责监督执法。二是积极推动立法工作。抓紧开展生态环境保护法规、规章、司法解释和规范性文件的全面清理工作，对不符合不衔接不适应中央精神、时代要求、法律规定的，应及时废止或修改。在自然保护地立法的大框架下，对《中华人民共和国自然保护区条例》进行全面修订，对不适应新时代生态文明建设或有保护空缺，涉及自然保护区的相关法律法规进行废改立，并与其他相关法律、法规有效衔接。三是严格自然保护区监督管理和执法。加强涉及自然保护区建设项目的环境管理，严肃查处各类违法行为。继续以“天地一体化”的遥感监测管控体系和完善的政策法规体系为手段，持续深入开展“绿盾”专项行动，提高监管和执法能力，为国土空间生态安全和生态环境质量提升提供坚实保障。四是优化自然保护区空间布局。依法依规、科学合理调整自然保护区，解决历史遗留问题，避免“带病”调整，确保全国自然保护地总体面积不减少、功能不降低。五是科学合理划分自然保护区功能分区。根据管理目标修订完善自然保护区的科学分区、分类管理制度，切实强化对自然保护区的保护和管理。六是强化自然保护区的建设和管理。完善自然保护区网络空间布局，加快推动建立以国家公园为主体的自然保护地体系，加大典型生态系统、物种、基因和景观多样性保护力度，全面提高自然保护区管理系统化、精细化、信息化水平。七是建立健全自然保护区生态补偿和转移支付机制。建议尽快制定生态环境补偿条例，使当前分散于各领域实施的生态补偿性政策文件统一为国家级别的综合性法律规章制度。推动跨部门、跨行政区域、跨流域的生态补偿机制，让需要大力保护的地方做到严格保护，让因保护生态环境而牺牲经济发展的区域生活水平不降低、脱贫攻坚任务不受阻。八是完善自然保护区划定、晋升方式。根据近两年的情况来看，申请晋升国家级自然保护区的数量越来越低，再加上新形势下自然保护区的严格监督执法，今后各地申请晋升国家级自然保护区的积极性会更低。为了避免保护空缺，建议成立专家委员会向国家和地方提出建议，将的确需要保护的区域划建为新的保护区，或者提高保护级别。

    在地方层面，一是进一步提高政治站位。各地党委政府、有关部门和自然保护区管理机构要进一步提高生态保护意识，避免违规撤销、调整自然保护区，严格限制涉及自然保护区的开发建设活动，做到“不欠新账，快还旧账”。二是加快做好自然保护区的生态修复。部分自然保护区存在违法违规的开发建设活动和历史遗留问题，已对自然保护区的生境造成了不同程度破坏，需要尽快开展生态恢复，但应因地制宜、以自然恢复为主，避免不当人工干预对生境造成二次破坏。三是全面落实勘界立标，明晰自然资源产权。尽快完善自然保护区土地用途和权属的规定，在补充完善埋设界碑界桩的同时，研究划定自然保护区界线。在这方面，湖北南河国家级自然保护区创新管理方式，在进出保护区的道路上划定保护区边界线，并在地面标注明显的文字提示。四是加强社区共建。各级党委政府和有关单位应积极引导周边社区绿色发展，优先安排生态环境综合整治项目，积极宣传生态产品并提升其附加值。五是加强自然保护区的建设管理。地方政府在资金安排、人员编制等方面应给予自然保护区更多支持，科学优化其功能分区，补充完善其空间布局。

    我国的自然保护区建设已经走过了抢救性建立、数量和面积快速增长的阶段，现阶段应加强科学调整和严格管理。相信在社会各界的共同努力下，未来我国以国家公园为主体的自然保护地体系建设必将取得辉煌成绩，自然保护区作为推进生态文明、构建国家生态安全屏障、建设美丽中国的重要载体将长期发挥积极作用。

    （作者：罗建武、全占军，分别系中国环境科学研究院国家环境保护区域生态过程与功能评估重点实验室高级工程师、中国环境科学研究院副研究员）