用最严格制度最严密法治保护生态环境

    【学原文 悟原理】    

    习近平总书记在全国生态环境保护大会上的讲话中指出：“用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。”保护生态环境必须依靠制度，依靠法治，依靠产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。如何在正在编纂的民法典各分编中坚持绿色发展理念，贯彻好“绿水青山就是金山银山”“良好生态环境是最普惠的民生福祉”“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的原则，是民法典分编编纂必须回答的重大课题。

    从法律上看，人们对自然资源的开发利用行为失当可能会破坏生态平衡，进而影响自然资源产品和生态服务功能的供给，并可能带来两种利益损失：一是民法上物权主体的财产损失；二是不特定多数人因生态服务功能下降而可能遭受的物质性或财产性不利益。两者均可因承受私人利益损害而享有物权请求权或侵权请求权，要求污染环境或破坏生态者承担民事责任。一旦所有权圆满状态得以实现，不仅有利于恢复或改善生态服务功能，也有助于对自然资源享有开发利用权的特定人的利益实现，还可以促使已经遭受损害的主体不再承受物质性或精神性不利益影响。同时，损害赔偿责任可以使污染或破坏环境的行为人的外部成本内部化，如果使其承担相当于甚至超出其利润的赔偿，也可以对作为经济理性人的生产经营者形成负面激励，约束其污染和破坏行为。因此，民法典分则编纂理应将绿色原则在各分编中加以贯彻并形成有效的制度安排。

    首先，构建适应绿色发展需求的物权编。绿色发展的基本含义是“经济要环保、环保要经济”，根本要求是把生态环境作为全民共有的公共财产加以充分保护，并保障合理利用。现行物权法是以可分割、特定化、重经济价值的财产为预设对象的规则体系，其内容不能充分满足绿色发展需要。因此，真正契合绿色发展需求的物权制度应当把生态环境及其重要要素纳入调整范围，做出恰当界定，并对物权行使施加必要限制，形成物权法对生态环境资源利用的内在约束。

    为此，建议从以下方面完善《民法典物权编》：一是增加有关动物保护的一般条款，明确动物作为“特殊物”，建立“避免不必要的残忍对待”规则。二是明确生态环境及其重要要素作为公民共有的公共财产，为“生态环境损害赔偿”等制度创新提供合法基础。三是区别公共所有权和个人所有权，分别规定以国家、集体为主体的公共所有权和以私人为主体的个人所有权，为确立“公共财产制度”的特殊规范奠定基础。四是完善现有的相邻关系、建筑物区分所有规则，为理顺民事责任与行政违法的关系、保护和改善社区环境提供制度保障。五是把符合标的物的自然属性及生态约束纳入物权行使规则、设立“不动产”役权；并将环保作为其目的条款，使其成为地役权设定的目的和边界。六是制定概括性的“资源利用权”条款，确立“无偿”但须“合理”的基本规则，为公众依自然本能或风俗习惯“合理利用”自然资源提供法律保护。

    其次，在合同编中贯彻落实绿色原则。合同法的基本立场是合同自由。在生态文明时代，这一自由应当受到来自生态环境的约束。现行合同法几乎未提及任何环保约束，未能体现时代特征。为此，有必要将绿色原则转化为《民法典合同编》的具体规则，通过发展合同的效力规则、履行规则、解释规则等将环境保护的要求纳入合同法的内在体系，并增加“环境合同”以扩大环境权益的保护范围。一是建立符合绿色原则的合同效力规则，在合同编总则中规定，不利于节约资源、保护生态环境的合同行为无效。二是明确合同履行的环保义务，在遵守法律和尊重当事人意思的前提下，规定节约资源、减少污染为合同履行的附随义务；明确合同终止后的旧物回收等“后合同”义务。三是确立生态环境情势变更原则，防止突破生态约束“硬”履行导致的生态环境破坏。四是在合同解释规则中明确绿色原则对合同条款意思的约束作用，引导当事人的合同行为向有利于节约资源、保护生态环境的方向发展。五是确立“环境合同”名称，为正在推进的“碳排放交易”“生态补偿合同”等生态文明体制改革实践，建立交易规则。

    再次，重视人格权编对公民环境权益的保护。良好环境是实现人身健康、安全和人格尊严的前提和基础。人对良好生存环境的基本需求和正当权益，应在《民法典人格权编》得到确认和保障。一是扩大人格权的内涵，将个人有享有良好环境的权益纳入人格权编总则。二是规定良好人格权的基本内容，为在司法裁判中保护个人环境权益提供具体规则。三是明确良好环境权的放弃的条件，规定因时因地保护良好环境权具体程度和内容。

    最后，完善侵权责任编的相关绿色制度。侵权责任编对整个民法典的绿色化具有重要的兜底功能，现行侵权责任制度在环境保护方面做出了积极努力，但还需要在《民法典侵权责任编》中进一步完善。一是扩展环境侵权的原因行为范围，将“生态破坏”纳入原因行为，并将精神损害赔偿作为环境侵权责任承担方式之一。二是按照普通法与特别法关系规则，建立民法典与环境民事法律规范相互衔接的环境侵权规则体系。将可以纳入民法典的环境侵权行为在民法典中加以规定；对不属于民法调整范围的环境侵害行为，则由环境法加以规范。三是完善环境侵权责任与环境公益救济责任的衔接条款，为环境民事公益诉讼提供“公法权利，私法操作”机制，“借用”民事责任承担方式追究侵害环境权、造成生态环境损害行为人的生态修复、环境治理、生态补偿等环境法责任。

    （作者：吕忠梅，系清华大学法学院教授、中国法学会环境资源法研究会负责人）