只为一江清水向东流

    【圆桌对话】

    主持人：本报记者 俞海萍

    嘉 宾：

    全国政协常委、全国政协社会和法制委员会驻会副主任  吕忠梅

    全国政协委员、广西壮族自治区海洋和渔业厅厅长  蒋和生

    全国政协委员、云南省农业科学院院长  李学林

    全国政协委员、南京工业大学校长  乔 旭

    全国政协委员、重庆市林业局副局长  张 洪

    从青藏高原到东海之滨，从远古洪荒到现代文明，长江在浩浩荡荡的不息奔流中，承载了时人的情感，见证了历史的兴衰。千百年来，长江流域以水为纽带，连接上下游、左右岸、干支流，形成经济社会大系统，同时也是我国重要的生态宝库。

    习近平总书记在主持召开深入推动长江经济带发展座谈会上强调了生态环境保护在长江经济带建设中的突出作用，他指出，必须从中华民族长远利益考虑，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发，努力把长江经济带建设成为生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带，探索出一条生态优先、绿色发展新路子。今天我们邀请了五位嘉宾，从不同领域就长江流域的生态保护问题进行探讨。

国之命脉，生态宝库，只因有源头活水

    问：您如何看待推动该流域生态保护的重要作用？

    蒋和生：推动长江流域生态保护，有利于实现绿色发展，圆美丽中国梦，长江经济带发展是我国绿色发展战略发展的先行者，关系到我国未来经济社会发展新格局；有利于巩固长江经济带在我国经济社会发展中的战略地位，推动该流域生态保护，能使绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益，能使母亲河永葆生机活力；有利于保护长江流域水安全，统筹协调整个流域生态保护，能科学优化水资源配置，构建水质优良、生态系统稳定、人与自然关系和谐的生态安全格局，不断增进民生福祉。

    李学林：长江经济带建设是新时代国家重大战略，我想着重讲一下金沙江生态保护的重要性。金沙江是长江的上游区域和源头，抓源头治理具有根本性和关键性的作用，该地区又是我国乃至世界高原特色农作、草食性畜牧业、淡水渔业、珍稀濒危动植物资源、高山林区及其主要生态系统、生物多样性富集地区，保护该区域的生态环境，有利于具有重要意义。

    乔旭：长江为国之命脉，联系着沿海和内陆，南方和北方，4亿多人与之共生存同命运；生产总值超过全国的40%，经济、文化、战略地位不言自明。

    “君住长江头，我住长江尾”。我是南通人，成长于长江之滨，惠泽于长江之水。保护长江就是保护我们赖以生存的家园，就是保护社会经济健康发展赖以寄托的载体。

    “鹰击长空，鱼翔浅底，万类霜天竞自由。”这是梦里水乡的模样。我们搞化工的知道，长江流域每年废水排放总量达三百多亿吨，占全国近五成。污水肆意排放，水生生物急剧减少，水质富营养化日趋严重。生态保护从理念到具体政策、规划、法律，再到实践、出成效，路漫漫其修远兮！

    张洪：长江流域上中下游生态各具特色，资源禀赋各异，保证了各区域发展的多样性，使得长江流域成为我国经济和文化中心。在长江流域生态系统整体格局中，以湿地为纽带，链接上下游，是长江经济带生态大保护格局中最为重要的组成部分。湿地是长江上游中华水塔的重要蓄水结构，具有重要的生态服务功能，包括涵养水源、水资源供给、气候调节、环境净化、生物多样性保育、碳汇，等等。长江上游湿地占了全流域的二分之一多，因其重要的地理区位、优良的植被覆盖、丰富的水资源等，成为长江流域重要生态屏障。

“九龙治水”，何来一江清水

    问：近年来，有关部门和沿江省市在推动长江经济带建设方面做了大量工作，但也仍然面临一些困难挑战和突出问题。您认为在生态保护方面主要存在哪些方面的挑战？

    吕忠梅：水资源、水环境立法在内的环境资源法是改革开放以来我国发展最为迅速、立法最为活跃的领域之一。这些法律法规规章初步建立了防洪减灾、节水与水资源配置和调度、水污染防治与水生态保护等多项制度。但我国没有针对大型流域的专门立法，流域管理的法律规范既不系统，也不成体系。长江经济带建设所需的统筹考虑开发、利用和保护等流域事务的目标无法实现。

    严峻的现实表明，长江流域九龙治水的管理体制、长江经济带建设法治化水平与新时代的要求，存在着巨大的差距，这也是长江经济带建设面临的最大挑战。

    蒋和生：流域整体性保护不足，生态系统退化趋势仍在加剧，“九龙治水”问题突出，生态系统破碎加剧、大量生态空间被挤占；水污染物排放量大，治理能力、治理水平极不匹配；资源开发和保护矛盾依然突出，绿色主体功能刚性约束不强，资源环境严重透支；环境风险隐患多，饮水安全保障压力大；产业结构和布局不合理，绿色发展相对不足，各省依靠土地占用、资源消耗等增量扩张的发展模式仍占主导地位；生态环境保护责任追究不够，压力传导机制不顺畅，治理体系有待进一步完善。

    李学林：金沙江流域又是我国西部贫困山区、革命老区、少数民族集聚的欠发达地区，所流经的藏区、凉山地区和乌蒙山区都是深度贫困地区。区域具有经济社会发展相对滞后、发展基础相对薄弱、发展方式相对落后及其与生态环境相对脆弱相交织等特点。这些地区对农业依存度较高，由于农业生产技术落后、组织化程度低，以及工业化、城镇化建设、交通建设、水电开发、矿产资源开发及旅游等不同程度过度或集中开发，造成环境破坏、环境污染和水土流失等问题日趋严重。

    乔旭：从政府治理层面来看，顶层设计不足，跨省协同保护机制有待建立健全；从行业发展层面来看，行业发展与生态保护存在一定的张力，传统制造业技术创新、转型升级、“两化”融合还大有可为；从城镇建设层面来看，长江流域发展迅猛，快速的扩张及乡村工业发展，对江河湖库及湿地生态空间不免存在挤压、污染与侵蚀；从文化意识层面来看，各级政府、社会公众对长江经济带的生态环境危机认识不足，在政策措施落实、环境检测监管方面不够到位。

    张洪：长江上游水利水电开发对湿地生态影响明显，盲目开垦及超强度放牧导致湿地退化和面积大为减少，水资源及湿地动植物资源过度利用，导致湿地生物多样性丧失严重。长江上游湿地丧失及功能退化，使得河流径流不稳定，蓄水、净水功能下降，顺应自然规律的天然水资源分配模式被打破。长江上游一些地方长期以来，对湿地资源重开发，轻保护；重索取，轻投入；使得湿地资源不堪重负。

谋篇“统”字文章，还母亲河一江清水

    问：您认为，建立健全生态环境协同保护体制机制需要从哪些方面努力？

    吕忠梅：破解体制机制障碍、提供充分有效的法律制度供给，是实现长江经济带建设“生态修复优先”“共抓大保护、不搞大开发”原则的必要条件。

    首先，要从线性立法向非线性立法转变。根据长江流域的多要素性与复合交融性等特点，从产业聚集、国土空间、水资源配置等多方面确立可持续发展的保障性制度，从治理体系与治理能力现代化的角度回应长江流域特殊的区位特征、特殊流域特性与特殊水事问题对立法的现实需求。

    其次，从部门性立法向领域性立法转变。按照流域生态系统规律，把水安全、防洪、治污、港岸、交通、景观等问题一体考虑，综合运用私法和公法手段，建立长江流域资源统一配置、统一监管制度，切实解决沿江工业、港口岸线无序发展的问题，优化长江经济带城市群布局、经济结构与产业结构。

    再者，从对抗性立法向合作性立法转变。进行“权利—权力”的合作性制度安排，建立流域治理与区域治理相互协作、流域圈与行政圈有机融合的法律机制。统筹考虑科学利用水资源、优化产业布局、合理配置港口岸线资源和安排一些重大投资项目；在局部发展与流域整体保护的关系方面，将所涉的不同省份、区域，上下游、左右岸的不同主体、利益诉求纳入统一的法律制度。

    最后，从分离性立法向整合性立法转变。从公共行政的效率性与合法性两个维度考虑政策与法律的关系，妥善处理政府与市场、政府与社会、政府与个人的关系，在流域层面合理划分中央事权与地方事权、部门事权、社会组织事权，实现政策与法律的有机统一。

    蒋和生：健全协同保护体制机制关键在于做好“统”字文章，做到统领、统一、统筹。统领，是指中央政府统领长江经济带共抓大保护的全局；统一，是指建立全流域统一的环保政策法规；统筹，是指推动上中下游协同发展、东中西部互动合作，加强跨部门、跨区域监管与应急协调联动。

    具体而言，建议制订《长江保护法》及相关规章，构建系统完善的长江大保护法律法规政策体系，为长江大保护提供坚强法律法规基础；树立次国土、大区域的整体观，把长江经济带作为超越现行省级行政区划和部委层级管理系统的国家治理单元；建立共保共治的利益责任共同体，在中央、地方、部门之间合理分配经济发展机会和生态环保责任；实施上中下游分类保护战略，按照“生态优先、绿色发展”的要求，制订并实施“上游管控、中游优化、下游治理”的分类保护战略和差异化保护措施。

    李学林：要健全和完善生态保护机制，结合国家天然林保护、退耕还林还草、湿地保护、国家公园体制建设等项目实施；加强实施生态系统修复工程，增强生态生产能力，增加生态产品产出，以增殖生态资源、改善生态环境、维持生态平衡；建立健全共建共享的保护机制，健全生态建设和环境保护补偿机制，加大对农业农村环境保护投入等。

    乔旭：从协同保护体制机制层面，要完善保护体制机制，完善立法、严格执法，完善跨省联防联控机制，推动建立统一的协同保护机制，推进省际创新协同机制，推动相关行业向绿色升级，推进省际环境信息共享机制；完善监督体制机制，推动省级机构改革，强化生态环境部门的职能，建立上中下游地区规划环评会商机制、省际会商机制，建立舆论与群众监督的奖励机制；要强化问责机制，加强暗查暗访和综合督查，推进在线监控，严整改、严督察、严问责，压实生态环境责任，探索跨省问责机制；要构建补偿机制，探索建立跨省、上中下游生态损害赔偿制度。

    张洪：创新发展模式。长江上游湿地保护与可持续利用必须创新发展模式。要树立“山河湖海”流域一体化和“山水林田湖草”生命共同体理念，制定长江上游流域湿地分区、分类、分级保护和绿色发展策略。推动长江上游湿地联盟的建立，发挥综合协调湿地保护、联动绿色发展的作用。

    创新管理机制，实现纵横向一体化管理。改变“九龙治水，各行其是”的局面，建立纵横向一体化的流域管理机制。“纵向到底”即从中央到地方始终保持一致；“横向到边”即各相关职能部门在对策的实施上，既各司其职又综合协调。

向“绿色”升级，向“智慧”赋能，定能换来绿如蓝的江水

    问：如何探索出一条协同推进生态优先和绿色发展的新路子？

    蒋和生：要立好生态恢复和保护的规矩，做到“五个坚守”。坚守生态红线，生态功能保护面积不减少、性质不改变、功能不降低，生态保护红线范围内按禁止开发要求管理，河流要确保生态流量，明确和加强生物多样性保护优先区域的保护和修复；坚守环境质量底线，区域流域环境风险得到有效控制；坚守自然资源利用上线，要求是资源节约和保值增值，保障能源、水、土地等资源安全利用和高效利用的最高或最低要求；坚守产业环境准入负面清单制，实行环境准入负面清单管理；坚守有责必问制，建立目标考核，明确问责要求。

    李学林：大力发展绿色生态产业，一方面要注重传统产业对农业、林业等资源直接相关产业的生态化提升，以循环经济、生态经济为主线进行优选产业和促进产业集聚。另一方面结合乡村振兴战略，把工业化、城镇化发展与区域生态建设、环境治理等有机捆绑在一起，实行最严格的生态环境保护制度。

    乔旭：要以技术升级聚焦环境治理全过程。推动化工行业为代表的实体经济技术革新，重点打造“绿色化工”与“智慧化工”。

    “绿色化工”是利用化学原理和系统思维，将环保难题前置，从源头上控制工业生产的污染，在化工生产过程中解决污染问题。

    “智慧化工”是利用大数据技术，打造化工行业的数字化、网络化、智能化综合数据平台。一方面着眼于化工节能环保与安全监管，有效提高生产效益。另一方面着眼于提高化工产能结构转变，促进化工行业与其他行业实现产业结合、跨界发展。

    张洪：牢牢树立“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持“不搞大开发，只搞大保护”，走“保护-修复-利用”有机结合之路。保护，为人类提供生态支持系统；修复，为我们优化人居环境；利用则是为长远生计、永久可持续—这就是长江保护（长江上游湿地保护）与可持续利用的必由路径。保护生命之源，修复自然之肾，利用自然资产。