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【数读】
时值寒假，每到这个时候，都是各种课外补习满天飞的时节。学生忙，家长忙；学生疲惫，家长抱怨。质疑者有之：课外补习有存在的必要吗？犹豫者有之：别人补了，我们不补怎么行？反对者亦有之：应该将课外补习统统取消……课外补习是一个国际性的现象，它的成因、利弊，值得关注。本期，我们通过摆观点、列数据，理一理课外补习的昨天、今天和明天，分析课外补习之于学生和家长乃至整个社会的利与弊，得与失。
近二十多年来，中小学课外付费补习教育或者学习中心在全球范围内迅速扩展，这一现象在国外又被称为“影子教育”。
在我国，很多有关基础教育阶段特别是义务教育阶段减负的政策文件，就直接与这类“影子教育”现象相关。教育部2000年发出《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》，明确提出学校“不得占用节假日、双休日和寒暑假组织学生上课，更不得收费上课、有偿补课”；2013年，教育部修订颁发的《中小学教师职业道德规范》第五条规定“自觉抵制有偿家教”；2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》在第四章“义务教育”中提出，“各级政府要把减负作为教育工作的重要任务……规范各种社会补习机构和教辅市场”；2015年，我国教育部印发《严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定》，提出了组织领导、专项督查、宣传教育、严格教师管理等四个方面的举措；2017年，《教育部办公厅关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》，提出“防止将课后服务变相成为集体教学或‘补课’”。
应该说，课外补习教育现象本身，并不构成公共政策问题。但是，课外补习中出现的影响学生身心发展的普遍性教育问题，则有必要进入政府教育政策的视野。本文旨在通过对国际视野下课外补习类似现象的发展动因及其影响进行分析，提出政府层面需要发挥的作用及政策选择。
1.补习教育在世界范围内的发展动因
课外付费补习教育之所以被称为影子教育，主要是因为其补习内容都是正规学校开设的课程，特别针对学生升学考试必考课程的补习，相当于跟着正常教学进行查缺补漏，这也是其行业发展的关键定位。
从目前研究来看，各国影子教育的学生参与率从20%到80%不等。按照学生参与课外付费补习的强度，目前全球的影子教育大致分为三类地区：第一类高强度的地区为日本、韩国、土耳其、中国、越南、巴西等地区，第二类为加拿大、澳大利亚和美国等低强度地区，其他如欧洲、非洲等地区多为中等强度的地区。
一般来说，这种课外付费补习大致可以分为传统的个人家教授课、课外辅导班的集体授课以及网络在线授课等三种方式。从已有数据看，2006年，越南9189个家庭中有32%的小学生、46%的初中生和63%的高中生，参加过课外补习。2007年，加拿大约1/3的父母为孩子请了家教，一些主要城市的影子教育服务在过去的30年里扩大了200%～500%。韩国2008年参加过课外补习的高中生比例约为60.5%，初中生为72.5%，小学生为87.9%。2008年，孟加拉国有68.4%的中学生和37.9%的小学生接受了家教服务。2009年，埃及有81%的中学生和50%的小学生接受过补习辅导。2010年，德国有14.8%的学生接受过定期补习辅导。2011年，在印度特里普拉邦的农村小学，有61%的一年级学生和75%的六年级学生接受过补习辅导，而在西孟加拉邦的相应比例分别为55.6%和77.5%。在非洲的突尼斯，2008年的一个问卷调查显示，250个家庭中有73.2%送孩子参加过课外补习，而其中9成的家长表示有家庭财力压力。
分析基础教育领域出现课外付费补习的发展动因，直接原因可以说是市场需求。首先，有一批学生及其家长存在相关需求。从学校体系来看，这种刚性竞争需求的逻辑是学生要进入好的大学，就要进入好的高中，但是优质高中和大学的资源，不但各国的分布均衡度不一而且供给也相对有限，而学生个体需求和发展水平又是多样化的，这就形成了优质教育资源供给和学生多样化需求的长期矛盾，进而导致了许多国家学生在高中入学或者大学入学环节的各种激烈程度不同的竞争压力。在这种竞争逻辑之下，一些国家的学生家庭，在正规小学、初中或者高中教育难以满足孩子个性化需求时，就力求借助付费的课外补习教育以求子女能够成功进入好的中学与大学。数据显示，20世纪90年代，西班牙有40%的中学生参加英语等语言补习，20%的学生参加计算机课程，还有30%参加的是在学校没学好的课程，年度消费约21亿元人民币。进入21世纪以后，其年度消费约35亿元人民币。第二个因素是，是教育企业或者从业者有需求。在现代社会特别是知识经济时代，教育被当作人力资本开发的重要服务产业。教育行业蕴含着无限的商机，抛开个体不论，课外辅导机构呈现规模化、集团化发展态势。从那些年产值过亿元的教育企业来看，牢牢抓住学生的教育消费需求就意味着教育企业的成功。这些市场化的拉力无疑是重要的影响因素。这种充分的市场发展形成的适当的课外补习，能够一定程度上使家长愿意进行此方面的教育投资。2013年，日本补习教育市场规模达到54亿元人民币以上，小学阶段的全国平均参与率达到49.7%，初中达到60%。目前，日本初三学生参加晚上补习学校的比例为65%。应该说，课外付费补习教育在全球范围内的增长，正是学校教育制度背后两种需求逻辑形成合力的结果。
此外，还需要看到，在我国乃至东亚范围内，课外付费补习的存在有其特殊性。不得不承认，儒家思想中重视教育、积极向学、注重纸笔考试的文化传统，为课外补习提供了肥沃的土壤，这种传统的文化教育意愿在与新时代知识经济的深入发展重新结合后，导致东亚国家的课外付费补习教育历史最为悠久，规模也最为庞大，参与强度也最高。
2.效果与影响喜忧参半
课外付费补习的主要任务，就是在课余有针对性地对学生进行“补差、培优”，以便他们能在升学考试中获得竞争优势。因此，其积极作用主要是有利于提高学生的学习成绩和增强学生的学习能力，最低程度上也旨在满足学生及其家长的教育补习任务需要，这是全球影子教育得以发展的原动力。西班牙的调查数据显示，课外补习提升了学生的成绩，参加PISA2009考试的学生中，接受过影子教育的学生超过了60%。我国也有调查显示，除了部分大型企业的影子教育，全国各大省会城市都有一些针对初升高、高中考大学的品牌课外补习班，这些辅导班因为有“明星教师”执教而受到家长们的追捧。
在履行其基本作用的同时，课外付费补习也出现了令人担忧的一些问题。有研究显示，韩国、日本、中国、土耳其、印度、东欧国家、西欧的德国、英国以及北美的加拿大和美国等，有部分学校教师为提高自身收入而从事课外补习教学。在土耳其、印度等国家，甚至有一些极端案例，例如学生不参加本校教师的课外补习，教师在学校就不和这些学生交流。而且，课外补习教育机构的蓬勃发展，也催生了更多的担心，那就是这些机构有可能会高薪挖走学校好教师。对于学生来说，补习也不完全是积极作用，有的学生因为课外补习而在学校课堂上睡觉，还有学生因为提前补习相关课程，导致教师正常教学进度受到影响，等等。
具体到我国，目前参加课外补习的学生群体已经出现低龄化趋势，小学生参加的比例随着其年级的上升而增加，而且由于课外时间大部分用于各种补习，学生的业余时间受到压缩，影响了学生其他方面素质的综合发展。
如果我们从学生和家长群体的直接效用视角脱离开，从教育公平角度审视，自然就会发现，经济、文化资源等处于优势的家庭的学生，获得良好效果补习教育的机会更多，最终结果有可能导致高中甚至高等教育阶段学生出现分层。目前已有研究发现，我国义务教育阶段在校生的课外补习活动，来自较好家庭社会经济背景以及大中城市的学生更可能接受课外补习；重点校和学习成绩较好的学生参加课外补习的可能性也更高；西部地区学生参加课外补习的比例明显低于东中部地区，不同地区学生参加课外补习的比例存在显著差异。
3.课外补习不仅要管，还要管好、利用好
个人认为，课外补习教育现象的蔓延和发展，不等于影子教育的存在本身就是问题。但是，课外补习教育是否损害了正常教育和学生的发展，这是政府需要密切关注的政策议题。
目前，政府层面明令禁止正规学校中小学教师从事“有偿家教”，主要也是基于学校学生发展的教育目的和教师职业伦理责任考虑。政府对教育事业发展负有监管责任。课外补习教育具有教育和商业的双重属性，这决定了教育行政部门首先需要保障教育的基本品质，确保学生接受到有质量的教育服务，因此即便是课外补习教育，也必须要有利于学生的健康发展。影子教育机构在教师资格、办学条件等资质等方面需要接受教育主管部门的监管。另一方面，作为企业属性的影子教育机构，同样需要接受工商税务等行政部门的监管，以保障企业的合法经营和顾客的合法权利。2013年上海首先颁布实施的《上海市经营性民办培训机构登记暂行办法》和《上海市经营性民办培训机构管理暂行办法》，强化了民办教育的分类管理。重庆市政府在2014年出台的《重庆市民办非学历教育培训机构管理暂行办法》，同样是按照分类管理思路，把培训机构分为营利性、非营利性两类进行规范，按照统一标准进行审批管理。
除了严格履行相应的管理职责之外，有关部门可以采取更积极的举措。某种程度上，课外补习教育可以被看成是正规学校教育办学质量的影子或者镜子，个人认为，这是“影子教育”的重要价值所在。从影子教育提供的个性化学生需求，我们可以观察到正规学校教育服务质量的值得改进之处，进而得以更好发挥学校正规教育的主渠道作用。在高等教育大众化阶段，基础教育阶段的教师应当是接受过最好教育的老师，基础教育阶段的课程也应该是这个时代最有价值的课程，这种认识正成为越来越多教师、家长和学生的共识。
目前一些国内学者研究认为，义务教育阶段的课外补习教育，无形中在加大城乡、中西部、家庭条件贫富者之间的教育不公平，这种情况是必须认真对待的，不过换个角度来看，政府同样可以在这方面发挥办学质量较好的课外补习教育机构的作用，通过提供补习券、补习津贴等公共服务方式，帮助农村和低收入家庭子女等弱势群体，通过这些教育企业接受质量较高的免费或者低费用的课外辅导。这方面的国外成功案例，包括韩国实施的“放学后教育计划”以及卫星电视和广播放送等方式提供的补习课程，还有西班牙2001年开始实施的“地区教育补偿计划”等等。
总之，教育发展离不开政府监管，这其中对课外补习教育的监管也是应有之义。围绕国际视野下的课外补习教育问题，目前还是一个需要持续关注和研究的话题。
（作者：刘清华，系南开大学周恩来政府管理学院副教授，本文内容系2014年度国家社科基金一般项目14BGL128）
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