极地旅游须严格限制在生态旅游框架内

    【环保笔谈】 

    近些年，以南极旅游和北极旅游为代表的极地旅游日益受到追捧，俨然成为一个“高端旅游品牌”。对此现象，不乏研究和评论，主要集中在旅游、资源开发、经济管理等学科领域，而法律尤其是环境法的关注较少。在整个法律体系中，环境法最关切环境资源等公共利益，最追求人与自然的和谐共生，最契合人类命运共同体的主张。因此，必须对关系全人类利益的、近乎原生和自然的环境要素——“极地”以及立足于它的人类主观行为足迹——“旅游”进行一番审视。

    目前关于极地旅游的论争主要表现为“大力提倡”与“严格限制”之争。前者认为，极地旅游是一个新兴的旅游市场，应予以开拓;后者则强调，任何形式的极地旅游都会在不同程度上对极地的自然禀赋造成影响，且有愈演愈烈之趋势，故应最大限度地保护人类最后一片“净土”，将类似的行为严格限制在科研考察等领域。

    在环境法看来，这种论争的出现和解决其实根植于两大关系的认识和处理：其一，环境保护与经济发展的关系；其二，国际法调整与国内法规制的关系。

    此前有观点认为，环境保护与经济发展当然冲突、不可兼得，因为经济发展建立在对于作为公共物品的自然资源不计成本的占有和使用上，只片面追求量的增长而非质的提升。反映在旅游上，既然能够刺激消费、增加GDP等，就应尽可能地拓展旅游的场域和形式，而极地旅游恰恰创造了新的旅游增长点，故需要给予鼓励。显然，这种观点忽视了自然资源是经济价值、生态价值、美学价值和宗教价值等多维价值的有机统一，与环境保护对于自然资源的留存和守护等思路相背离。

    从法律的角度，极地尤其是南极地区往往是任何一国主权所未及的领土，不在一国国内法的效力范围之内，只能仰仗国际法；而相关国际法的两个重要渊源《南极条约》《关于环境保护的南极条约议定书》对该问题皆未正面着墨，即便有所涉及也须依赖一国对于该国际法的国内法具体转换情况而定。于是，在法律未明文规定可为或不可为的情形下，极地旅游这一私主体的私行为只需要遵循“法不禁止即可为”的原则。

    由此可见，上述观点存在一定历史局限性。环境法的发展和革新对其进行了再审视和扬弃。

    一方面，环境保护与经济发展并非截然对立，只要充分考量自然资源的多元价值并且将其主动内化到经济决策和实施中去，强调绿色发展，将环境质量的整体提升与人类社会的福祉相结合，即可解决该问题。反映在旅游领域，提倡真正亲近和尊重自然的生态旅游，坚决抵制和摒弃以生态之名行污染破坏之实的旅游形式。切记，生态旅游中的旅游者不仅是可以与生态环境亲密接触的权利主体，更是作为生态系统中的一员而切实维护生态平衡的义务主体。

    另一方面，尽管国际法对极地旅游的规范少之又少甚至缺位，但国内法却应主动出击，毕竟国际“软法”需要国内“硬法”予以落实和促成。鉴于中国业已签署《关于环境保护的南极条约议定书》等相关条约，可依照目的解释、扩大解释等方法，将其原则和制度在国内相关立法中落实。比如在《中华人民共和国旅游法》的实施中，强调属人原则，强化旅游经营许可和旅游服务合同等环节中的环境保护色彩。再如，系统审视《南极考察活动环境影响评价评估管理规定》《北极考察活动行政许可管理规定》等规范性文件，综合采取“立改废”等手段，强化国人和相关主体在极地旅游的准入、实施、纠纷解决等全过程中的环境保护义务与责任；积极与国际南极旅游组织行业协会（IAATO）等相关机构接触，未雨绸缪，减少国家承担极地污染和破坏的国际责任风险，为日后实质参与极地旅游和保护的国际规则制定做好准备。

    一言以蔽之，极地旅游不可全禁，更不可大幅放开，须严格将其规范、限制在生态旅游框架内。首当其冲，需要通过一系列环保、旅游等方面的国内法调适，确保极地旅游永葆绿色，从而促进和主导相关国际法出台。

    （作者：张忠民，系中南财经政法大学法学院教授）