财政政策在促进区域经济协调发展中的作用

    随着我国市场经济的稳步发展，区域经济发展差异有所扩大，东部地区的经济发展水平要远高于中部、西部和东北地区（以下简称中西北地区）。党的十九大报告明确提出实施区域协调发展战略，区域经济协调发展作为区域协调发展的重要内容，对决胜全面建成小康社会具有重大意义。财政政策是政府宏观调控的重要工具之一，加快建立现代财政制度和预算制度、深化税收制度改革，推动我国区域经济协调发展成为政府与学术界共同面临的问题。

    国内外实践经验表明，区域经济协调发展离不开财政政策的支持，根据区域经济发展水平制定适合本区域的财政政策能够有效推动整体区域经济的协调发展，如美国、日本、德国和法国等国家通过制定发达地区与落后地区不同的财政政策促进了区域经济协调发展。近年来为促进区域经济协调发展，我国制定了一系列财政政策措施，取得了显著成效，但还存在一些不足。因此，结合我国区域经济发展差距的实际，制定与区域经济发展水平相适应的差异性财政政策，对推动区域经济协调发展具有重要的理论意义和实践价值。

    区域经济协调发展与财政政策的关系

    公共财政支出是财政政策的重要组成部分，它既是政府调控宏观经济运行最直接和最有效的方式，也是国家促进区域经济协调发展的重要手段之一。笔者以公共财政支出表示财政政策，从全国选取了31个省、自治区、直辖市（以下简称各省级区域）的地区生产总值表示各省级区域经济发展程度。考虑各省级区域人口数量和公共财政支出对区域经济影响滞后性等因素，以2015年人均地区财政支出为输入指标，以2015年和2016年人均地区生产总值为输出指标，利用SPSS软件对2015年各省级区域人均财政支出进行系统聚类分析，确定高、中、低等不同档次水平。分析结果显示：人均地区财政支出高（大于15000元）的地区有北京、上海、天津、西藏、青海；中上（10000～15000元）的地区有重庆、辽宁、海南、内蒙古、宁夏、新疆；中下（8000～10000元）的地区有浙江、江苏、山西、福建、黑龙江、吉林、贵州、甘肃、云南、陕西；低上（7000～8000元）的地区有广东、湖北、湖南、河北、四川、江西、安徽；低下（小于7000元）的地区有山东、河南、广西。由于我国各省级区域的历史条件、市场化水平和政策制度等方面存在不同，经济发展水平也存在不均衡和不协调的问题，为避免系统误差，根据国家统计局对东部、中部、西部和东北四大区域的划分方法，笔者将四大区域进行单因素试验设计，其结果显示，人均地区财政支出对区域经济的影响是显著的。通过以上实证分析，笔者得出以下基本结论：

    第一，人均公共财政支出的大小是导致区域经济差距的原因之一。从各省级区域人均地区财政支出按系统聚类分析人均地区生产总值的均值来看，人均地区财政支出越大，相应的人均地区生产总值均值越高，其推动该地区经济发展的速度越快，反之则越慢。因此，增加落后地区的财政支出可以缩小其经济发展水平与发达地区的差距，对于东部发达地区应适度加大财政支出力度、中西北落后地区应积极加大财政支出力度，以促进我国区域经济协调发展。

    第二，提升人均公共财政支出水平可加快地区经济发展速度。如西部的青海、西藏和贵州等区域虽然基础设施薄弱、经济发展落后，但随着人均地区财政支出的增加，其经济发展速度明显加快，2011年至2016年人均生产总值年平均增长率分别为10.58%、12.73%和16.87%。而上海、北京和浙江等东部区域虽然基础设施雄厚、经济发展水平较高，但随着人均财政支出的减少，其经济发展速度明显减缓，2011年至2016年人均生产总值年平均增长率分别为6.95%、7.62%和8.44%。

    现代区域经济理论认为，缩小区域经济差距、扶持落后地区发展的关键之一，在于制定有效的财政政策，规范、科学的财政政策对推动区域经济协调发展发挥着重要作用。新经济地理理论认为，保障区域经济发展离不开财政政策，特别是加大落后地区财政支出尤为重要。财政补贴、转移支付等财政支出对提高贫困地区市场竞争力和福利水平、平衡区域经济发展具有不可替代的重要作用，财政支出、税收等财政政策工具能够有效缩小区域经济发展差距，促进区域经济协调发展。因此，根据我国区域经济发展总体战略，运用区域财政政策理论，笔者认为，在经济发展新常态和供给侧结构性改革的背景下，在未来一定时期内，对东部等发达地区应实施“适度积极”的财政政策，对中西部等落后地区应实施“扩张积极”的财政政策。当我国财力较为拮据而国内需求较为充足时，则可对东部等发达地区实施“适度稳健”的财政政策、中西北等落后地区实施“适度积极”的财政政策。最终目的，是逐步形成促进区域经济协调发展的长效机制，以实现国民经济稳定、健康、可持续发展。

    促进我国区域经济协调发展的财政政策类型

    首先，东部等发达地区实施“适度积极”的财政政策。“适度积极”财政政策是指当前实施的积极财政政策要适度，其核心是松紧适度、着力协调、放眼长远。东部等地区经济发展水平较高，拥有企业发展资金雄厚、现代服务业快速发展、高尖端人才聚集等一系列优势。对东部等发达地区实施“适度积极”的财政政策可以有效地节约国家财力，用于带动和支持中西北等落后地区的经济发展，有效促进区域经济协调发展。

    “适度积极”财政政策的主要内容在于扩大财政支出规模要适度，总体达到调控经济运行、稳定宏观总需求的目的。其措施主要包括：科学论证财政支出领域，配合供给侧结构性改革，明确财政供给取向，将财政政策向提高社会总福利水平方面倾斜，加大对市场介入低而需求大的产品供给，如注重对社保、医疗、卫生、教育、科技、环保等领域的支出；调整优化经济结构，加大对节能减排、科技创新、“三农”等方面的财政支出力度，实施出口退税、自主创新、节能环保等方面的税收优惠政策；建立横向转移支付制度，加大与中西北区域经济合作，逐步带动老少边穷地区经济发展，建立东部带动其他区域协调发展新机制；深化税制改革，加强税收征管，实施分类与综合相结合的个人所得税制度，推进房产税改革，严格控制减免税等。

    其次，中西北等落后地区实施“扩张积极”的财政政策。“扩张积极”财政政策是指当前实施的积极财政政策要重在激励，其核心是优惠激励、宽松扶持、扩张支持。中西北等地区经济发展水平较低，存在企业发展资金不足、重工业税收负担过重、轻工业发展水平落后、高尖端人才严重缺乏等一系列问题，严重阻碍其经济的快速发展。对中西北等落后地区实施“扩张积极”的财政政策，借助东部等发达地区结余财力，大力发展中西北等落后地区经济，使其逐步赶上东部发达地区，实现共同富裕。

    “扩张积极”财政政策的主要内容在于加大财政转移支付、公共基础设施投入和税收优惠等力度，总体达到刺激经济发展、提高市场总需求的目的。其措施主要包括：建立激励性财政新机制，完善社会保障体系、加大转移支付力度、优化财政支出结构、加大基础设施投入和调整财政分配格局等；实施结构性减税政策，完善“营改增”政策，深化资源税改革，不断减轻企业税收负担，并积极拓展环境保护税、水资源税等新兴税源；规范税收优惠政策，加大对环境保护、就业创业、技术创新、特定投资等方面的税收优惠激励政策，建立促进民营经济和中小企业发展的税收优惠政策体系；强化科学性财政管理，豁免老工业企业欠税，提高税收征管效率，规范非税收入管理，强化依法纳税意识等。

    （作者：张小锋，系哈尔滨商业大学财政与公共管理学院博士生；曲振涛，系哈尔滨商业大学财政与公共管理学院教授）