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党的十九大报告指出，优先发展教育事业。这体现了党和国家对教育事业一以贯之的重视。教育优先发展，保障教育投入是基础，结合日前中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》，我们得以——
优先发展教育需要夯实教育投入基础性制度体系
十九大报告对我国教育描绘了未来发展的新蓝图，而《意见》对健全教育投入保障机制做了专节部署，进一步确认了我国已经建立的教育投入基本制度，根据未来教育改革发展的任务提出了新的教育投入机制创新的方向和要求。进而言之，我国教育投入的体制框架基本形成，当前改革的重点任务是机制创新。这是健全和完善教育投入机制的基本判断。这种框架和创新包括：
教育财政预算制度。《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国预算法实施条例》确定了中国的基本预算制度，教育预算是财政预算的重要组成部分。国家预算分为类、款、项、目四级，教育事业费属于教科文卫事业费类中的款级，教育基本建设费属于基本建设类中的社会文教费款级。《意见》强调，健全各级政府预算拨款制度和投入机制，这从各级政府的财政源头上保证了教育财政投入。
4%的教育财政外部比例制度。联合国教科文组织、世界银行和OECD等国际组织都建立了一套指导监测各国教育投入的指标。我国政府主要使用财政性教育经费占国内生产总值的比例和财政性教育经费占财政支出的比例两个指标。前者反映国民财富中有多少用于教育，后者反映政府在教育投资方面的水平与努力程度。其中，教育投入外部比例达到4%的目标，是过去很长一段时期我们党和政府凝聚全社会共识，保障财政性教育经费的根本指标。在国家正式的规划性文本中，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》对这一指标的目标界定是2012年，《意见》重申了今后保证“一般不低于4%”。
两个“只增不减”的一般公共预算增长制度。十九大报告强调，优先发展教育事业。这反映了党和国家对教育领域一以贯之的重视。在教育优先发展理念指导下，中央政府在各个时期出台的重大教育决策都对财政性教育经费的增长提出要求。1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》与1995年全国人大通过的《中华人民共和国教育法》都提出，各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长，在实践中被通俗地称为教育经费的“三个增长”。《意见》在此基础上，提出“确保一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减”。这个规定更加细致，更具操作性和指导性。
基于生均经费的教育财政资源配置制度。资源配置是指各级政府采取何种方式将教育经费分配到各级各类学校。我国的教育财政资源配置方式内化于教育管理体制，基础教育实行“地方负责、以县为主、省级统筹”的管理体制，高等教育实行“中央和省两级管理、以省为主”的管理体制。我国已经建立起了义务教育阶段、高等教育阶段的生均经费和生均公用经费制度。《意见》提出，未来国家要推动地方建立公办幼儿园和高中阶段生均经费和生均公用经费制度，这显示了我国教育投入治理机制的阶段性、层级性和整体性特点。
健全教育投入机制与推动教育改革紧密结合
《意见》着眼于教育事业发展的改革创新，着眼于立德树人和各级各类教育改革创新，把完善教育投入机制与教育事业改革发展结合起来。
教育投入要服务于国家重大战略需求。教育是推动经济、保护环境的关键，也是维持和提升国家政治进步和经济竞争力的关键。中国经济正处于由中等偏上收入国家向高收入国家迈进的历史阶段，十九大报告中提及的“一带一路”倡议，推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区等，急需教育提供高素质人力资本。
在教育投入的方向上，需要前瞻性的设计和与之相关的主题，学校布局、师资配备、专业结构甚至于新增教育项目的设计等，应紧密结合新时期新阶段的这些特点组织实施。
教育投入要着力引导教育难点热点问题的解决。中国社会正在经历着巨大的历史变化，经济发达地区民众对高质量教育的期待，大城市择校需求持续高热；二孩政策落地，未来每年新增受教育人口二三百万；城镇化进程加快带来的受教育人口分布及结构变化；经济发展不平衡、不协调带来的教育发展的条件差距，都对教育投入提出挑战。《意见》提出，财政性教育投入要向特殊地区、特殊人群、薄弱环节和关键领域倾斜。
提高教育人力资本投入的比例。提高教师人力资本的工资，是金融危机以来世界主要国家摆脱经济低迷、提升教育质量的共同选择。《意见》对提高教师待遇作出重点安排，提出“确保中小学教师平均工资水平不低于或高于当地公务员平均工资水平”。2009年起实施的教师绩效工资政策的突出成绩是弥补了1993年津贴制度建立以后，各地区、各层级自建津贴所形成的教师工资与同县域公务员津贴补贴的差距。《意见》关于落实艰苦边远地区津贴、乡镇工作补贴，以及集中连片特困地区和艰苦边远地区乡村教师生活补助政策，是中央财政对基础教育教师工资开设的新通道，2012—2016年中央财政累计投入60.23亿元，今后关键是落实地方财政对薄弱地区、薄弱环节教师工资的资金和措施。
党的十九大报告指出，发展素质教育，推进教育公平。《意见》提出建立覆盖奖助贷勤补免、全覆盖的多元化学生资助制度体系，凸显了公共财政恪守公平的基本价值取向。
在建立完善的学生资助的同时，未来教育投入必须提高社会教育投入的比例。目前，我国教育投入的总量依然偏低，2013年我国人均教育经费为360美元，教育总投入占GDP的比例是5.3%，而OECD组织国家2009年人均教育经费是2200美元，教育总投入占GDP的比例是6.3%。2005年以来，我国财政性教育经费保持年均17.4%的高速增长，而非财政性教育经费的年均增速却跌为2.6%，必须扭转教育经费中财政性教育经费“单条腿”增长的局面，扩大私人和社会投资教育。
把教育投入领域建设成国家财政改革的示范区
公平、效率和充足是政府财政教育投入的三个标准。《意见》强调要加强经费监管，确保使用规范安全，提高经费使用效益。这些政策创新，体现了财政教育资源配置效率的三层要义：弥补教育市场失灵，矫正外部性；保护弱势群体，维护公平竞争环境；按照低投入、高产出的目标实现资源合理配置。
财政作为国家通过政治权力对公共资源进行汲取、支出和管理的制度安排，既有提高资源配置效率和调整经济利益关系的经济属性，也有体现国家发展目标和决策行为的政治属性。教育财政是国家财政开支占比较高的重点领域，《意见》提出了合理划分教育领域财政事权和支出责任，建立全口径预算制度、完善财政转移支付制度，降低专项转移支付比例等，都是近年来国家财税体制改革的重点内容，涉及中央和地方、政府和学校以及部门间权利调整。教育领域的政策制定者、资金管理者和改革参与者，理应在教育投入的每一个环节上、每一项教育工作中，用好每一笔资金，理应在国家现代财政制度建设中发挥表率作用。
未来我们有理由相信，在党的十九大报告精神的指引下，通过《意见》以及未来一系列政策的实施，教育投入机制能够不断健全，尤其是财政教育经费投入机制将进一步完善，我们一定能够为实现教育体制机制改革的主要目标，为十九大报告提出的加快教育现代化，办好人民满意的教育的目标，提供有力的支撑。
（作者：胡耀宗，单位：华东师范大学教育学部）
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