积极财政政策的四个深刻变化

    从1998年我国启用积极财政政策一词的那一天起，“积极”二字便被当作“扩张”的同义语。在人们的视野中，积极财政政策就是扩张性财政政策。于是，随着近几年积极财政政策“后缀”的添加且不断变化，人们也就理所当然地以“扩张”为基点对其加以解读。

    翻看一下中央经济工作会议围绕积极财政政策布局的表述，就会发现，以2014年划界，在此之前，每当提及积极财政政策的时候，使用的表述不外是“实施积极的财政政策”或“继续实施积极的财政政策”。在此之后，开始添加了后缀并先后有了如下的表述：2014年，积极财政政策要“有力度”；2015年，积极财政政策要“加大力度”；2016年，积极财政政策要“更加积极有效”。

    按照“积极”即等同于“扩张”的理解，“有力度”也好，“加大力度”也好，“更加积极有效”也罢，这些后缀，都会被相应解读为在上一年实施财政扩张的基础上，进一步加大扩张的力度。或者引申为对上一年实施财政扩张的效应不满意，从而亟待填充扩张效应的缺口。

    然而，2014年恰好是我们正式做出经济发展进入新常态重大判断的第一年，在此之后围绕积极财政政策布局的表述，显然是立足于经济发展新常态的，也显然是着眼于认识、把握、引领经济发展新常态的。这意味着，上述所有添加在积极财政政策上的后缀及其变化，其语境已不同于以往。

    其一是对于经济形势的判断变化了。习近平同志说过，“当前，我国经济运行面临的突出矛盾和问题，虽然有周期性、总量性因素，但根源是重大结构性失衡。”既然突出矛盾和问题的根源在于重大结构性失衡所导致的经济循环不畅，那么，积极财政政策虽仍不免于“逆风行事”和刺激需求，但短期调控和总量扩张不应再是它的主要目标。取而代之的是，在关注并实施总量扩张的同时，将主攻方向转到结构性调整轨道，注重激发经济增长活力，努力实现供求关系新的动态平衡。

    其二是经济发展理念变化了。习近平同志说过，在经济发展新常态下，“经济工作的理念、思路、着力点等都要进行调整。党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，强调要引导经济朝着更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向发展”。既然经济发展的方向不再是粗放型的高速增长，不再简单以生产总值论英雄，那么，积极财政政策虽仍不免于为稳增长持续发力，但为短期经济增长而实行刺激政策、透支未来增长不应是它注重的选项，铺摊子、上项目也不能是它采取的主要模式。取而代之的是，在助力稳增长的同时，将着重点和着力点转到提升经济发展的质量和效益上来，采取果断措施转方式调结构、化解过剩产能。

    其三是经济工作的思路和主线变化了。习近平同志还说过，“党中央提出推进供给侧结构性改革，是在综合分析世界经济长周期和我国经济发展新常态的基础上，对我国经济发展思路和工作着力点的重大调整，……要把推进供给侧结构性改革作为当前和今后一个时期经济发展和经济工作的主线。”既然经济工作的着力点在供给侧而非需求侧，经济工作的主线索是解决结构性问题而非总量性问题，那么，积极财政政策虽仍不免于需求侧管理立场，虽仍不免于扩大需求视角，但需求侧管理和扩大需求已不再是它的主战场，量化宽松和“大水漫灌”式的强刺激不应再是它的主要选项，取而代之的是，围绕提高供给质量这一主攻方向，在坚持以推进供给侧结构性改革为主线的同时，适度扩大总需求。

    其四是主要实施途径变化了。习近平同志还讲过，“供给侧结构性矛盾的原因是要素配置扭曲，是体制机制障碍。”“供给侧结构性改革，……根本途径是深化改革。”既然造成供给侧结构性矛盾的根本原因在于体制机制性障碍，在于市场未能在资源配置中起到决定性作用，在于政府没有更好地发挥应有的作用，那么，积极财政政策虽仍属于宏观经济政策范畴，虽仍需通过政策层面操作加以实施，但简单采取扩大需求的办法不应再是它的主要实施途径，取而代之的是，在以供给侧结构性改革作为宏观经济政策主基调的同时，将根本途径放在以改革的办法突破体制机制性障碍上，放在以推进各种基础性改革为供给侧结构性改革创造条件上。

    上述变化归结为一点就是，相对于以往的积极财政政策配置格局，经济发展新常态下的积极财政政策，不仅要着眼于短期调控，更须注重持续增长动力；不仅要着力于需求侧的总量扩张，更须注重供给侧的结构调整；不仅要聚焦于发展规模，更须注重发展质量；不仅要立足于政策层面操作，更须通过改革行动加以实施。

    正是在发生上述变化的进程中，我们初步确立了适应经济发展新常态的经济政策框架。只有将积极财政政策纳入这个新的政策框架，并同经济发展新常态的各方面特征相对接，才有可能对迄今为止的配置格局得出全面和系统的认识，也才有可能对迄今为止的配置意图持理解和欢迎的态度。

    （作者：高培勇，系中国社会科学院学部委员、经济研究所所长）