立案登记制改革带来多米诺效应

    【光明说法】

    立案登记制已经全面实施满两周年了。两年来，围绕着当事人诉权保障这个中心，以“有案必立、有诉必理”为切入口，以解决实践中备受诟病的“起诉难”“立案难”问题为依归，这一改革取得了初步成效，也引发了一系列的连锁反应，尤其是在民事诉讼领域，对于民事诉讼程序构造的完善、民事审判权的统一行使，影响深远。

    首先，实现了对当事人民事诉权的保护。在民事诉讼中，人民群众过去反映强烈的有“五难”，即起诉难、取证难、申请回避难、保全难、执行难。其中，起诉难是首当其冲的。当事人走向法院时，“门难进”是对法院的第一印象。

    两年来，随着立案登记制的推行，破解“五难”取得了明显的成效。一方面降低了起诉门槛，扫除了横亘在当事人与法院之间的障碍，充分保障当事人诉权的行使，另一方面有利于法院敞开司法之门，让当事人接近司法、接近正义。数据表明，实行立案登记制后，全国法院新收案件数量持续上升，民商事案件数量屡创新高，民事案件起诉难问题从根本上得到解决。

    其次，实现了起诉要件与诉讼要件相分离。导致起诉难的原因，在于过去的立案审查制混淆了民事诉讼中的起诉要件与诉讼要件，用“起诉条件”一语将二者均纳入立案审查的事项范围。“变立案审查制为立案登记制”，最大的意义就在于改变了以往起诉要件与诉讼要件不分的局面，登记立案时将诉讼要件剥离出来，仅对起诉要件进行形式审查，审查的事项包括诉状的必要记载事项是否齐备、案件受理费是否交纳、诉状是否送达给被告等三个要素。符合上述三要素的，即予以登记立案。

    至于案件是否属于法院主管和管辖、当事人是否存在、是否具有诉讼权利能力和诉讼行为能力、代理权是否具备，以及案件是否构成重复起诉、是否违反一事不再理原则、当事人是否具有诉的利益等要件，在立案登记制下，就不再作为立案审查的事项范围，而属于诉讼要件的范畴，应当在立案后由民事审判庭进行实质审查，符合上述诉讼要件的，原告之诉才能进入实体审理阶段；违反的，原告之诉就不能合法存续，审判庭应当裁定驳回起诉。

    可以看出，立案登记制带来了民事诉讼程序构造的变革，民事诉讼由过去的两阶段改变为三阶段，即诉的合法提起阶段（立案）、诉的合法存续阶段（审判）、诉的实体审理裁判阶段（审判）。这三个阶段，有法定先后顺序，不得随意逾越，未满足前阶段要件的，不能进入后阶段。

    从中可以看出，登记立案的唯一使命，是对原告提起的民事诉讼是否具备上述起诉三要素做形式判断，无权以欠缺诉讼要件和实体胜诉要件为由，不予立案。

    最后，实现了审判中心下立案庭功能的转型。立案登记制改革带来的另一个重要变化，是重新调整了法院内部立案庭与审判庭的职能分工，剔除了过去附着在立案庭的审判职能，诉讼要件的审查与审理权，不再由立案庭行使，而是回归审判庭法官手中，改变了过去民事审判权分割行使、立案庭与审判庭共同分享诉讼要件审判权的错误做法，实现民事审判权统一由审判庭行使，从而健全和强化了民事审判功能，全面落实了以审判为中心的司法改革要求。

    在诉讼要件审判权回归审判庭后，立案庭不再负责拦截、过滤案件，其功能的纯化和转型就提上了日程。除登记立案外，立案庭还承担着与民事审判权的行使有关的诉前调解、案件分流、诉讼服务等辅助性事务。

    立案登记制改革取得成绩有目共睹。但作为占立案数量绝大多数的民事立案登记，其改革所引发的问题同样不容忽视。

    一是应当对合法性质疑予以回应。立案登记制改革的方向是正确的，目前改革的依据是中央文件和最高法院的司法解释，缺乏民事诉讼立法上的支撑。实际上，我国2012年修改的民事诉讼法第119条和124条仍然沿用的是立案审查制，起诉要件与诉讼要件相互混淆，立案庭行使部分审判权，因此，为确保立案登记制改革的合法性，有必要由全国人民代表大会常务委员会授权，或者对现行民诉法进行再修改。

    二是寻找破解审理难的良策。立案登记制解决的是诉讼入口问题，起诉难解决后，诉讼案件剧增进一步放大了法院“案多人少”的矛盾。目前来看，繁简分流、多适用简易程序和小额诉讼程序、提高审判效率等内部挖潜式应对策略已用到极限。对此，包括员额制在内的外延式改革应当跟上，否则，审理难的问题难以根本解决。

    （作者：肖建国 系中国人民大学法学院教授）