“互联网+政务服务”的法治构建

    在当前“互联网+”已成为社会经济发展的新形态下，特别是自党的十八届五中全会提出实施网络强国战略，实施“互联网+”行动计划，发展分享经济，实施国家大数据战略以来，互联网之于国家治理的功效，已提升到国家发展战略的宏观高度，而不仅限于政务公开信息化的微观层面。国家相继出台了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》等规范性文件，由此基本上勾勒了“互联网+政务服务”行动图景。然而，在全面推进依法治国的背景下，仍然有待进一步明确构建和践行“互联网+政务服务”的法治方案。

    将服务行政理念融贯于“互联网+政务服务”。与现实世界不同，互联网高效便捷的特性吻合了服务行政倡导的积极提供“生存照顾”的现代法治理念，为实现服务行政的宗旨提供了工具性的便利资源。传统意义上民众与政府“面对面”的行政管理关系逐步弱化，取而代之的是，依托互联网变“群众跑腿”为“信息跑路”的服务行政渐被青睐。政府治理的关注目光应扩展至互联网世界。然而，当前一些行政机关在互联网治理领域依然存在着明显的懈政、怠政、推诿等不作为现象，亟须将服务行政的现代法治理念融贯于“互联网+政务服务”之中。服务行政理念最大特色在于切实关注民众利益的最大化，致力于提供最为优质最为高效的服务。这对化解当前网上服务欠缺或服务事项不全、信息共享程度低、可办理率不高、企业和群众办事依然不便等难题至关重要。以服务行政理念指导“互联网+政务服务”建设，要求政府必须充分利用互联网的创新成果，积极推进“一号一窗一网”一体化网上政务服务平台建设，实现互联网与政务服务深度融合。这不仅可以规制行政不作为，从而维护政府形象，而且可以实现实质行政的法治效果，最大化地实现公共福祉。除了提供高效便民的政务服务外，依据服务行政理念所要求的有效行政原则，政府还应当对不法不当互联网信息，积极及时有效地予以规制。互联网上的信息良莠不齐、思想纷繁复杂，稍有不慎，极易造成重大社会不良影响。政府应当树立服务行政理念，积极把握互联网“最大变量”，因势利导，促成生态互联网与绿色互联网的健康发展。

    完善“互联网+政务服务”立法保障制度。当前，除了《政务信息资源共享管理暂行办法》之外，关涉“互联网+政务服务”的规范文本基本上为政策文件，尚无“互联网+政务服务”更为全面的法律规定。尽管我国涉及互联网规范性法律文件已超过70部，但相关法律规范存在内容宽泛模糊、重监管轻服务、缺乏操作性等问题，无法为“互联网+政务服务”提供有效的法律制度保障。对此，有必要做出专门立法，从立法目的、基本原则、领导体制、网上服务事项、网上服务程序、服务平台建设、信息共享机制、制度规范标准、信息安全保护、法律责任等方面加以制度设计，并重点处理好以下几对关系：第一，定位好服务与管制的关系。“互联网+政务服务”的制度功能在于共享“互联网+”的发展成果，以及政府提供便民高效的政务服务，因此规范的制定应强化服务性，创新服务方式，优化服务流程，最大程度地利企便民。第二，处理好原则与规则的关系。坚持问题导向，依据实践固化的成熟做法，细化互联网政务服务规则，明确网络主体的权利（权力）义务（职责），而对于缺乏实践经验的事项应做原则性规定，同时，注意处理与已有法律规范的衔接问题。第三，协调好网络安全、权利保障与互联网发展之间关系。在依据网络安全法确保网络安全前提下，保障个人信息安全，积极推进互联网发展配套法律制度的完善，促进经济社会信息化的健康发展。

    创新“互联网+政务服务”执法体制机制。从根本上来说，共享“互联网+政务服务”发展成果，需要践行相关国家政策红利和制度规范。在“互联网+政务服务”背景下，传统带有强制性的单向度行政执法方式，对于激发市场活力和社会创造力已捉襟见肘，富含协商、沟通、说理等民主元素的非强制性的柔性执法方式应被格外推崇。为此，必须创新执法体制机制，确保“互联网+政务服务”落到实处。其一，进一步建立执法信息平台，创新网上服务模式，鼓励社会主体参与网络平台建设，积极引导社会民众合法利用网上政务服务资源和数据，建立网上守法诚信褒奖机制。并针对违法利用者，建立违法事实公布制度和违法失信行为惩戒机制。其二，重视法治原则对互联网政务服务行为的统制效力和指导价值，即依据法定原则明确网上服务事项，遵循正当原则开展网上政务服务工作，按照均衡原则衡量服务目的与执法手段之间关系并作出取舍。应当明确，在“互联网+政务服务”法律规范尚付阙如的领域，比例原则、信赖保护原则对于有效全面发挥“互联网+政务服务”的制度功能具有优化作用。其三，理顺互联网政务服务执法体制，应以行政法规授权的方式授予政府办公厅（室）作为法定职能机构，配备相应的人财物，负责推进与监督协调“互联网+政务服务”工作，进一步建立跨地区、跨层级、跨部门信息共享的协作联动机制。此外，一体化网上政务服务平台建设过程中，还应当充分运用行政程序规则，建立事前、事中、事后说理机制，充分听取民众的基本诉求；坚持互联网政务服务以公开为常态、不公开为例外的原则；推进“互联网+政务服务”权力清单、责任清单、负面清单制度建设并实行动态管理；等等。

    构建“互联网+政务服务”监督制约体系。“互联网+政务服务”监督与制约是提升政务服务质量和品质的重要动力，应从内部监督和外部监督两个向度构筑“互联网+政务服务”监督体系。内部监督和制约体系主要包括两个层面：其一，行政机关通过绩效考核、慵懒惩戒、公务员诚信档案等内部行政自制规则，建立上级行政机关对下级行政机关常态化、长效化的内部层级监督和审计监督。其二，完善政务服务纠错问责机制，通过自查自纠的方式，全面纠察“互联网+政务服务”工作过程中懒政、庸政、怠政现象，重点惩治形式作为而实质不作为的不作为行为。外部监督体系的构建需要从三个方面着手：一是专家参与评议，充分利用高等院校、科研机构与行政机关的双向交流机制，让相关业务专家参与“互联网+政务服务”前期准备、中期推进与后期实施效果的评议，为“互联网+政务服务”提供智识资源。二是第三方评估机制，重点从组成人员遴选、评估资质、公正性与社会可接受性等方面细化第三方独立参与评估的机制。三是媒体监督和群众举报，建立对“互联网+政务服务”违法行为投诉举报登记制度，畅通微信、电子邮箱、电话等多种监督渠道，及时回应媒体和群众举报的不法行为并予以有效查处。同时，强化与传统媒体与新兴媒体的互动，进一步完善举报行政奖励制度。

    （作者：周佑勇，系东南大学副校长；本文系江苏省社会科学基金重大项目“把握互联网‘最大变量’核心问题研究”的研究成果）