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【教改透视】
编者按
2011年11月23日，为进一步改善农村学生营养状况，提高农村学生健康水平，国务院办公厅发布《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》（下文简称为《意见》），率先在集中连片特困地区启动农村义务教育学生营养改善计划（下文简称为“营养餐计划”）试点工作。2012年5月23日，教育部等15部门印发《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》等5个配套文件，进一步规范农村义务教育学生营养改善计划实施工作的管理。
时值“营养餐计划”推行5年，千万农村学生的一日三餐吃得怎么样？偶有所闻的变质营养餐究竟因何而来？2015年12月、2016年10月，教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学中国农村教育发展研究院分别在全国范围内开展了两次关于“营养餐计划”实施状况的专题调研。透过调研报告，让我们一起思考——
中央财政＋地方财政“营养餐”每天4元怎么吃
● 连片特困地区“营养餐计划”经费来源于中央财政，其他地区由地方财政承担
《意见》规定，连片特困地区营养餐补助标准为每生每天3元（全年按照学生在校时间200天计算），所需资金全部由中央财政承担。2014年，财政部进一步将营养餐补助标准提高至每生每天补助4元。
在此次调研的8个连片特困地区中，营养餐补助标准全部达到每生4元/天的基本要求，经费由中央财政负担。有的地区在国家拨付的每生每天4元营养餐费的基础上，额外追加了部分营养餐补助金。
● “营养餐计划”经费由学校统筹使用，支出方式取决于供餐模式
调研发现，各地“营养餐计划”经费的使用方式主要有三种：一是由学校负责统筹食堂开销，经费来源可具体分为上级拨款和上级拨款加家长补款两种方式。二是由学校向附近农户购买供餐服务，按月统一结账。三是直接把钱打至学生的用餐卡上，学生用卡里的钱到学校食堂进行消费。
● 供餐模式和内容的选择以地方实际为依据，呈现多样化
《意见》规定，各地应从实际出发，多途径、多形式开展学生营养改善工作。调研结果显示，各地区结合自身实际，所采用的供餐模式和供餐内容有所不同。
学校软硬件条件的差异导致供餐模式不尽相同。有条件的学校通常在学校食堂统一用餐，由专门的厨师或任课教师负责做饭。如西南两所村小有留守儿童之家，大概有30多名学生，由于缺少工勤人员，只能由科任教师上完课后中午给学生煮饭；该县另一小学也是由老师自己做饭给学生吃，因为有统一拨款，所以学生吃饭是免费的。小规模学校则更多采用到附近农户家吃饭、由中心校配送或家长自行带饭的形式。
供餐内容主要包括正餐、课间餐或二者兼有。营养餐根据地域分为早餐、午餐和晚餐三种。
“营养餐”，吃饱吃好不容易
● 部分国贫县未纳入“营养餐计划”
调研发现，中部某县是国家贫困县，但没有纳入“营养餐计划”，全县29个乡（镇）中仅有1个乡的学生能够享受到企业资助的学生营养餐，并已于2016年10月中止。当地教育局工作人员多次向调研人员反映：“我们也是国贫县，甚至比连片特困地区的一些县还要贫穷，难道只是因为我们没有连成片区就无法享有？”
● 部分地区“营养餐计划”资金拨付不及时
西南某县教师反映，营养餐的费用不能按时拨付到位，都是学生吃完后再拨款，且具体的拨款时间还不确定。为了保障营养餐的顺利实施，学校就要通过向教师借钱、家长补款等形式先行垫付，每学期差不多要借3-4万元。
● “营养餐计划”服务人员配套经费严重不足
调查显示，由于缺乏必要的“营养餐计划”服务人员费用，该项经费支出只能挤占餐费和公用经费。
● “营养餐计划”实施所需的水、电、煤气等配套费用短缺
《专项资金管理办法》中规定，学校食堂（伙房）的水、电、煤、气等日常运行经费纳入学校公用经费开支。但调研结果显示，许多学校均表示难以承担这部分额外支出。基层学校的解决办法主要包括两种：一种是从公用经费中支出。但对一些学校而言，公用经费除维持学校正常运转外，几乎所剩无几。另一种是从营养餐资金中截取。
● “营养餐计划”的配套场所与配套设施不完备
调研中发现，部分连片特困地区存在营养餐加工场所和学生用餐场地受限、食堂设施不完备的情况。一是部分地区尚未建成食堂以提供营养餐加工场所及学生用餐场地。如中南某县有学校没有专门场所做饭，只能将教室改造成做饭场所；该地区另一县食堂空间不足以容纳学生就餐，有校长提到：“中午免费的营养餐，学生分三批吃，食堂不够用，学校决定不了。”二是食堂未配置用餐桌椅板凳。我们在西南某县的调研发现，由于新建食堂未配备桌椅板凳，学生就餐只能回到教室，或者蹲在食堂外面就餐。三是学校无统一的用餐碗筷和清洗消毒设备等，用餐卫生难以得到保证。
● 部分地区的餐品单一，易导致浪费
某些学校营养餐食品过于单一，与学生的饮食习惯不符，长时间吃一种食品会产生“饮食疲劳”，易造成浪费。例如，西南某县学生早餐习惯吃米线，但营养餐实行的是“牛奶+面包”的固定搭配方式，学生没有吃面包和牛奶的习惯；西北某县营养餐（课间餐）种类很单一，只有定制奶（前几年还有蛋黄派和水果），学生吃多了就不爱吃了。
● 乡村小规模学校实施“营养餐计划”存在诸多问题
小规模学校因受场地、人员和经费条件等限制，不具备统一供餐条件，采用了较为灵活的供餐方式，在具体实施过程中存在一些问题。
第一，存在直接把补助发放给学生的现象，违反了政策规定。西南某小学把补助发给老师，再由老师发给学生，学生直接从家里带饭到学校热一下。
第二，有些学校表示与农户达成供餐协议，但并未真正组织学生到村民家里用餐。
第三，营养餐采用配送方式，受运输距离所限，餐品质量受影响。西北某小学教师在访谈中对调研人员说：“（营养餐）是从中心校送来的，但送到我们学校就糊了，不能吃。”
吃出真正的营养，好政策需要配套落实
“营养餐计划”是一项重大民生工程，为了把这项工程落实好，各级政府应统筹安排，在资金配套、硬件设施、配餐方式、食品安全以及监督管理等多个方面进行完善。
● 并非所有贫困地区学生均贫困，并非所有富裕地区学生经济条件均好——“营养餐计划”应扩大覆盖面，增强针对性
2016年9月，教育部、发改委和财政部三部委发布了《关于进一步扩大学生营养改善计划地方试点范围实现国家扶贫开发重点县全覆盖的意见》，提出要启动扩大地方试点工作，2017年实现营养改善计划国家扶贫开发重点县全覆盖。这种按照地区的贫困程度来确定补助范围的做法体现了操作的方便性，但是，贫困地区和贫困学生没有完全的对应关系，换言之，并非所有贫困地区的学生均是贫困学生，也并非所有富裕地区的学生均是经济条件好的学生。我们的调查发现，贫困地区也存在一部分家庭富裕的学生。这部分学生的餐饮标准已经远超“营养餐计划”的补助标准，普遍不愿意在学校用餐，而学校却是按照人头准备营养餐，这样极易造成浪费。同时，有部分非贫困地区的学生家庭非常贫困，非常需要免费营养餐来加强营养，但却因所处的地区而无法享受。因此，为了使“营养餐计划”能够真正用于需要的学生身上，应尽快制定依据学生贫困程度的补助办法，把全国所有义务教育贫困学生纳入该计划，增强政策的针对性，提升资金的使用效率，避免资金浪费。
● “营养餐计划”需专项资金配套
第一，专项配套“营养餐计划”产生的水、电、煤、气等费用。《专项资金管理办法》中规定，学校食堂（伙房）的水、电、煤、气等日常运行经费纳入学校公用经费开支。这项规定虽然明确了营养餐工程产生的水、电、煤、气等日常费用的来源，却没有考虑学校公用经费的承受能力。对于大部分农村学校特别是农村小规模学校而言，学校公用经费维持学校正常运转已捉襟见肘，根本无法拿出钱来保障“营养餐计划”的相关配套支出，从而导致部分学校截取营养餐的现象。
第二，专项配套“营养餐计划”所需的服务人员经费。对于营养餐工程运转所需的厨师、配餐员、采购员、厨具清洗员、配送人员等服务性人员的薪酬，国家应当统筹地方政府进行专项资金配套。
● 督促地方政府进行配套硬件设施建设
配套硬件设施（包括食堂、加工间、食材储存室、餐具及留样设备等）对于“营养餐计划”的顺利实施至关重要。只有配套硬件设施建设跟上，营养餐的制作、储存、留样和享用等环节才能顺利进行，学生才能吃上可口放心的营养餐。配套硬件设施建设经费应由各级政府统筹，可根据地方经济发展水平确定中央和地方财政按比例分担。
● 采用灵活的配餐方式，在保证营养的前提下兼顾学生的饮食习惯，尽量做到多样化
营养餐不仅应“营养”，还应“可口”。在营养餐的搭配上，既要考虑营养方面的均衡，荤素进行合理搭配，又要考虑不同地区的饮食文化，让学生愿意吃。对于小规模学校，可以由中心校安排统一配餐，采取“一校开火，多校享用”的模式，制作不同菜谱，保证菜品及时更新。
● 规范食品安全管理，避免安全隐患
严格执行《农村义务教育学生营养改善计划食品安全保障管理暂行办法》，重点加强以下三个方面的管理：规范食品加工操作程序，在管理上保证各个操作环节无缝对接；设置一套严格的食品安全监督程序，保证监管无死角；建立完善的食品安全责任制度，食品安全责任落实到人，并且所有环节能够实现反追查。
样本来源
调研样本包括云南省（砚山县）、山东省（即墨县）、重庆市（酉阳县）、贵州省（织金县）、浙江省（玉环县）、广西壮族自治区（博白县、灵山县）、广东省（东莞市樟木头镇、企石镇、常平镇）、江西省（芦溪县、鄱阳县）、湖南省（溆浦县、耒阳县）、湖北省（大悟县）、甘肃省（高台县）、四川省（南江县）、河南省（固始县、鹿邑县）、宁夏回族自治区（西吉县）等14个省（自治区、直辖市）。其中，湖南溆浦县、湖北大悟县、四川南江县、河南固始县、宁夏西吉县、云南砚山县、重庆酉阳县、贵州织金县等8个县为连片特困地区；云南砚山县、重庆酉阳县、贵州织金县、江西鄱阳县、湖北大悟县、四川南江县、河南固始县、宁夏西吉县等8个县为国家级贫困县。
（作者均系中国农村教育发展研究院教授）
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