如何以法律防范民办高校风险

    【你说我说】

    全国人大常委会11月7日通过的《中华人民共和国民办教育促进法（修正案）》，进一步明晰了民办学校的法人属性，完善了民办高校的内部治理结构和机制，对于化解我国民办高校尤其是非营利性民办高校的办学风险将产生积极作用。当前，政府有关部门正在抓紧制定相关实施细则和具体办法，在出台相关政策时，需要考虑进一步完善民办高校内部治理的各项规定，化解民办高校办学风险，为促进我国民办高校健康可持续发展，特别需要注意以下四个方面。

加强党组织建设

    修订后的《民办教育促进法》的第九条为新增条款。“民办学校中的中国共产党基层组织，按照中国共产党章程的规定开展党的活动，加强党的建设。”该规定是对2016年中央深改组第二十三次会议审议通过的《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》的呼应。当前部分民办高校党组织建设滞后，党组织在学校的发展规划、人事安排、财务预算、基本建设等重大事项上的知情权、话语权和决策权有限。

    坚持和加强党对民办学校的领导将成为今后我国民办高校内部治理的基本要素。第一，进一步完善党委书记产生办法，民办高校的党委书记需要经过省委教育工委的批准，也可以尝试扩大省委教育工委直接委派党委书记的办法。第二，党委和董事会可双向进入、交叉任职，党委成员可通过法定程序进入民办高校董事会和行政管理机构，符合条件的董事会和行政管理机构中的党员可按照党的有关规定进入党委领导班子。第三，要建立党委与学校董事会的协商沟通机制以及与学校行政管理机构的联席会议制度。党组织特别要在民办高校举办者变更、安全稳定和风险防范等方面加强与董事会和行政管理机构的沟通协调，建立科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾化解机制、权益保障机制和舆情分析研判机制。第四，党委要领导和支持工会、共青团等群众组织正常地开展工作，充分发挥教职工代表大会和学生代表大会的作用。与教职工利益直接相关的福利、校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法等都要经过教职工代表大会讨论通过。

加强财务监管

    新修订的《民办教育促进法》取消了之前的《民办教育促进法》“出资人可以从办学结余中取得合理回报”的条款。在过去很长的一段时间内，很多民办高校的举办者通过获得合理回报或通过虚增成本、关联交易等方式获得办学利润，从而削弱了民办高校发展的资源基础。一些民办高校的法人财产权不健全，抵御风险的能力较低。

    今后需要强化对民办高校尤其是非营利性民办高校的财务监督。当前省级教育行政部门对民办学校的年检、评估、督导基本是事后应对，缺乏对民办高校的事前监督预测和过程性评估，一旦民办学校发生诸如资金挪用等方面的问题，后果已经酿成，为时已晚。今后应继续推进民办高校的资产过户，在民办学校和举办者之间建立风险分割机制，防止一荣俱荣、一损俱损的状态。要加强对民办学校的财务专门审计，强化对经费使用状况的过程性监管，并在资金流向监管基础之上建立风险预警机制。进一步探索教育发展基金专户制度，每年提取学校净收益的一定比例作为发展基金和风险基金。

完善决策，建立监督

    当前我国大部分民办高校都设立了董事会或理事会等决策机构，但是董事会成员构成欠合理，董事会运作没有很好发挥集体决策的功能。今后首先要规范民办学校董事会的成员构成，完善董事会成员的任职资格、成员构成和遴选程序。限制举办者代表或家属成员在董事会的比例，提高教育、财务、法律、管理等各类专家在董事会中的比例，适当提高教师代表在董事会中的比例并探索学生和校友等利益相关者代表进入董事会的办法。其次要明确董事成员的管理权限、决策程序和评价办法。董事会遵循少数服从多数的原则，重大事项可要求2/3通过。为了防止少数董事“搭便车”，要建立对董事的考核机制和奖惩机制。

    修订后的《民办教育促进法》第二十条的规定，也是国家第一次明确以法律形式确立民办学校的“监督机构”。当前我国部分高校已经设立了监事会等监督机构，但是这些监督机构主要由董事会产生并向董事会负责，其他利益相关者参与程度有限。今后在制定新的《民办教育促进法实施条例》时，可进一步规定“监督机构”的产生办法和运作程序。监督机构可由省级教育行政机关向民办高校派驻，也可以由民办高校党组织作主体，同时吸引教师、学生等利益相关者参与形成。监督机构在不影响民办高校内部办学自主权、不降低学校决策效率的情况下，加强对民办高校举办者变更以及不规范办学行为的监督。

举办者依章参与管理

    修订后的《民办教育促进法》第二十条还指出，“民办学校的举办者依据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理。”这既是对举办者依法参与办学的保护，也是对举办者管理权限的必要约束。当前大部分举办者担任民办高校的董事（理事）长并在相当程度上控制董事会的成员结构和运行规则，很多举办者在担任董事长的同时还兼任校长或党委书记。举办者拥有财务、人事等方面的绝对话语权，外聘校长和党委书记的权力有限。

    今后民办高校必须高度重视章程建设，使章程成为民办高校依法自主办学、民主管理和履行大学职能的基本准则。民办高校的章程应该对举办者及其代表在董事会中的比例、董事会的决策范围和决策程序、董事会和校长的关系、校长的产生办法和权力范围等重大事务作出规定并接受社会监督。章程制定应该是一个集思广益、多方参与的过程，并在过程中凝聚各方力量和智慧、促进学校健康发展的过程。章程应该向社会公开，自觉接受社会的监督。同时国家要为民办高校制定符合自身实际的章程预留空间。

    （金成，作者系南京航空航天大学经济与管理学院博士研究生、无锡太湖学院副校长）