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【新理念新发展·聚焦“十三五”系列调研】
今年是费孝通先生“江村调查”80周年。80年前，费孝通先生对中国社区的研究，以家乡江苏省吴江县开弦弓村——江村为起点，从乡村到小城镇最后拓展到全国层面，既是一个探索中国实现工业化和城乡一体化道路的经验研究过程，也是一个开创和升华历史功能论的理论创新过程，更是一个实现自己“志在富民”“农工相辅”“小城镇”的理想追求和家国情怀的心路历程。值此“江村调查”80周年之际，弘扬传承费孝通先生“志在富民”思想，对于深入学习习近平总书记视察江苏重要讲话精神，继续研究费孝通先生探索城镇化发展的样本，依然有着现实的意义。改革开放以来，苏州市吴江区在统筹城乡发展方面取得了许多很好的经验。2008年，吴江随苏州一起被列为全省城乡一体化发展综合改革试点地区。2014年3月，吴江又随苏州晋升为城乡一体化的国家级试点地区，在新型城镇化道路中，吴江依然走在了全国的前列。
1.以新型城镇化引领城乡发展一体化
1.坚持集中布局助推城乡规划一体。吴江在20世纪80年代大力发展小城镇建设的基础上，1994年全区完成撤乡建镇。2000年以后，经过三轮较大范围的区划调整和行政机构改革，又提出先集聚后舒展的原则，对市域1176平方公里进行整体规划，并提出“同城苏州、融入上海”方针，率先开启苏州太湖时代。同时，根据国家“五位一体”总体布局和城镇化战略，提出发展“沿沪、沿浙、沿苏（州）、沿湖（太湖）”“四沿”片区经济的战略目标，并加快并镇步伐，全力打造以“区镇合一”管理体制为特征的四大经济社会发展“主战场”。经过调整村镇布局，23个乡镇合并为“二区八镇”，建成1个国家级、2个省级美丽乡村，13个苏州市级美丽村庄，21个省级三星级康居乡村，30个苏州市级三星级康居乡村。
2.坚持产业集群助推城乡经济一体。目前产业集群已成为吴江发展的鲜明特色和经济基础，形成“4+4+1”产业体系，推进制造业高端化、服务经济集群化、现代农业价值化，成为区域经济发展的响亮品牌。
一是4个主导产业高新化。重点提升电子信息、丝绸纺织两大千亿级产业和装备制造、光电缆两大五百亿级产业。二是4个新兴产业规模化。加快发展新材料、新医药、新能源、新型食品四个百亿级产业，大力发展新兴产业引领吴江新动力和最强增长极。三是服务业集聚化。拥有3个省级现代服务业集聚区，1个省级服务外包示范区，东太湖旅游度假区成为省级旅游度假（实验）区，太湖浦江源国家水利风景区正式挂牌。四是现代农业价值化。将生态观光休闲农业作为都市现代农业的突破口，大力实施生态园区建设项目，突出园区生产、生活和生态“三生”功能，坚持经济效益、社会效益和生态效益三重原则，构建完善的农业生态工程体系。
3.坚持农经集合助推城乡发展一体。近年来，吴江拿出财政资金支持三大合作改革，较好地实现了现代农业的规模化、机械化、品牌化。一是承包土地股份合作。目前，全区累计组建土地股份合作社167家，入股总面积35.61万亩，占全区农户承包土地面积的76%，亩均分配收益约850元，入股面积和收益分配均处于全国领先。二是推进农民专业股份合作。目前全区有各类农民专业合作社293家，带动农户5万余户。三是推进农村社区股份合作。共组建社区股份合作社257家，涉及农户18万户、62.43万人，实现了“户户持股份，人人是股东”的改革目标。
4.坚持资源集约助推城乡生态一体。吴江人口密集，资源相对不足，生态相对脆弱，尤其是水生态。这就决定了吴江必须坚定不移地推进资源节约型社会建设，促进人与自然和谐发展。一是土地生态。较早提出并在各镇（区）落实亩均投入、税收榜单引领转型升级的做法，制定鼓励存量土地再利用的激励机制，推进土地增量指标与存量盘活挂钩。二是环境生态。吴江坚持把生态文明特别是水生态作为科学发展的核心指标，全力治水造绿，狠抓生态环保，先后荣获国家卫生城市、国家园林城市、中国人居环境奖、中国最具幸福感城市等众多殊荣。三是金融生态。吴江凭借金融资源丰富、民间资本发达的天赋，努力打造环太湖“资金高地”。全区设立工农中建交及招商、光大、民生等银行机构23家（外资银行l家），小贷公司12家，担保公司17家，银行机构本外币贷款余额1850亿元，新增本外币贷款225亿元，连续多年获“省金融生态示范县”称号，成为苏州地区首家获评该称号的县级区。在全省率先实现了农村小额贷款公司镇（区）全覆盖，小贷公司开业数、注册资本、贷款规模“三项指标”连续3年列全省县级市第一。
5.坚持服务集成助推城乡保障一体。一是共享基础设施。完善路、电、水、气、信息、环保等“六网”进村入户工程，全区249个行政村实现村村通公路，各镇（开发区）均可10分钟内上高速。投入40多亿元完善了城乡一体的供电网络，日供水60万吨的区域供水工程运转顺畅，天然气管网已覆盖城镇规划区内的农民集中居住点，城乡水电气网一体建成。
二是并轨就业社保。提供就业和再就业服务。2004年起每年下达非农转移农民指标1.5万人，财政设置两个300万元，用于免费培训和就业奖励，确保“人人有技能、家家有岗位”。建立和完善城乡社会保障体系。2004年建立失地人员保障制度，一揽子解决了1982年推行家庭联产承包责任制以来所有失地农民养老问题。全区先后有14万人纳入“土地换保障”体系。没有失地的农民纳入农保体系，建构5大社会保障（简称“农保”“城保”“土保”“居保”和“低保”）。2006年对失地失宅人员实行城乡社保并轨，2012年集中推进“土保”人员并轨“城保”。目前，已有70.91万人享受企业养老保险，12.5万人享受居民养老保险，8.77万人享受征地农民基本生活保障，享受职工医疗保险参保人员66.61万人，居民医疗保险参保人员34.74万人。
三是和谐乡风。积极创建全国文明城乡，让农民不仅在经济上富足，而且在精神上充实。充分利用党校、党员远程教育网络等阵地，开展社保政策、实用技术、信访政策、社会公德、家庭美德等教育，让农民成为明事理、敢创业、促发展的新农民。
2.面临的四方面问题
1.新型城镇化发展的土地瓶颈问题突出。据统计，吴江耕地面积1978年为96.92万亩，到2012年减少到56.1万亩，34年减少了40.82万亩，年均减少耕地1.2万亩。土地资源日益稀缺，人地矛盾在这里显得尤为突出。无论从哪个角度看，土地资源约束已成为吴江等地新型城镇化发展空间需要认真解决的问题。
2.行政管理体制与经济社会发展不相适应。虽然镇域经济总量大，但相应的外来人口大幅度增加，建设新农村、推进城乡一体化，客观上要求政府提供更多的社会管理和公共服务。但镇一级政府管理权限小，财政分成比例低，而出台的许多政策大都需要乡镇来“埋单”，“小马拉大车”式的行政管理体制和庞大的公共支出负担，越来越不利于镇域经济社会良性发展。同时，城镇化过程中的“两栖人”现象需要引起关注。许多农民进城打工后，在城市购置了房子，但仍将户口留在农村，形成城镇有房子、农村有资产的“两栖人”现象。
3.农村资源和农民资产市场化程度较低制约了农民增收。承认农民拥有的“三大产权”，即宅基地与房屋的使用权、集体资产所有权、承包土地经营权，迅速成为农民收入新的增长点。尽管“三大产权”的法律地位还未得到全面确认，还不能马上进入市场交易或流转，毕竟已走出关键一步。推进新型城镇化，需发挥市场在城乡资源配置中的决定性作用，实现真正意义上的集体土地与国有土地同地同权同价，让农民从中获得更多的财产性收益。
4.农村金融服务支持滞后。由于种种原因，农村“贷款难、贷款烦、贷款贵”现象仍比较突出。一是在推进“三置换”中需要垫付大量资金进行先期建设和向农民补偿，因缺乏金融支持直接影响了工作进度。二是银行机构特别是国有商业银行机构在农村网点逐年减少，县（区）域部分国有商业银行贷款审批权限上收、授信额度减小，农村地区不同程度存在“溢出效应”或“抽血效应”。三是农村信贷需求结构与信贷投入结构不相匹配，信贷资金更多地投向大中城市、县（区）域的大企业中大项目，导致对县（区）域农村中小企业的信贷支持力度不够，对农村群众的金融服务不够。四是农民融资担保难。农业政策性担保公司较少，农村土地流转抵押缺少法律依据，农村宅基地使用权和土地承包经营权抵押一时难以推广。
3.发展启示和政策建议
吴江新型城镇化发展的关键是推进好城乡一体化发展，优化城乡布局和城乡资源配置，实现农业现代化、农村现代化和城乡公共服务均等化。
1.加强城乡发展一体化的整体设计。吴江城乡一体化发展，应按照“统筹兼顾、尊重实践、因地制宜、分类指导”的原则，加强对城乡一体化改革的整体设计。在实际推进中首先要充分发挥城乡规划的先行引导作用，加强对规划执行情况的监督审查，建立健全违反城乡规划的惩处机制。其次要统一规划管理体制，摒弃传统的“城市、农村”二分法，实现城乡一体的规划全覆盖。打破诸多规划自成一体、相互分割的格局，整体协调规划关系，实现产业规划、城镇规划、土地利用规划和环境保护规划“四规叠合”。三是要加快实施城乡一体规划工作，改变“国外一套房住三代人，中国一代人盖三次房”的资源浪费现象，节约人力、物力、财力，促进资源的优化配置。
2.土地流转应重点流向农业领域。一是推进现代农业发展。在坚持土地集体所有前提下，进一步实现好所有权、承包权、经营权三权分置，形成土地经营权流转的格局，大力培育和扶持多元化新型农业经营主体，发展农业规模经营，走出一条发达地区农业现代化道路。二是鼓励和支持流转土地多用于粮食生产。要出台政策确保流转土地多用于农业生产，重点支持粮食规模化生产。对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制。三是优化粮食直补政策空间，重点支持粮食基地建设。与此同时，地方政府要配合推进资源税费等改革，推进城乡建设用地增减挂钩工作资金投入保障机制改革。探索农村宅基地退出激励机制和退出收回补偿机制改革，建立多元化农村住房保障体系。四是大力发展农村合作组织。要调整完善现有法规，扩大《农民专业合作社法》涵盖范围，逐步解决社区、土地、金融合作组织的合作社法人地位问题。
3.“区镇合一”体制要为新型城镇化发展创造条件。一是要推进好产城融合发展。提升开发区和所在镇的城镇化建设水平。同时将镇的社会管理、公共服务功能延伸到开发区，推进基本公共服务均等化。二是为人口的适度集聚创造条件。进一步发挥工业园区和农业园区的综合集聚功能，大力推进乡村工业园、现代农业园区与农村居住点的协调配套建设，加快形成一二三产业组团发展、优势互补的产业发展模式，从而构筑工业化、城镇化和农业现代化同步发展的城乡发展格局，为城镇发展和人口的适度规模集聚创造产业条件。
4.拓展发达地区经济发达镇发展新空间。破解经济发达乡镇发展中的体制瓶颈是深化行政管理体制改革的重要内容，建议尽快扩大经济发达镇行政管理体制改革试点工作。一是加快推进行政体制创新。以经济总量、人口数量、地方财力作为客观依据，对一些规模较大、城镇化水平较高、条件具备的特大型乡镇，可整合区划；与县级政府驻地联系紧密的乡镇，可探索与开发区“区镇合一”“区镇互补”模式，条件成熟的可转为县政府的派出机构，增强区域综合竞争优势。二是进一步下放经济社会管理权限。对具备一定人口规模和经济实力但不宜做区划调整的中心镇，按照强镇扩权原则，赋予部分县级经济社会管理权限。三是完善省以下财政管理体制。探索建立适应经济发达镇发展要求的财政体制，赋予与事权相匹配的财力，增强其自我发展能力。
5.改进支农方式，支持壮大村级集体经济。一是改变财政直接扶持农业产业化龙头企业发展方式，将一部分财政资金转为龙头企业带动地方村集体股份，使村集体随着企业发展相应增加收入；另一部分资金用于直接扶持有一定数量农户参股的龙头企业，并相应增加参股农民股权。二是在财政支农重大专项安排上，由主要支持“老板”转为主要支持村集体，以利于集体利用资源和资金招商引资，兴办高效农业项目。三是扶贫资金由主要扶持农民转为扶持村集体与扶持村民相结合，达到吸引社会资金投资高效农业和现代农业、发展壮大集体经济、带动村民致富的目标。四是加大对金融支农的财税支持力度。继续实施金融支农的财政贴息、税收优惠措施，探索实施金融资本进入农业项目本金偿付风险财政分担机制，维护金融支农资本安全与合理利润预期。五是大力推进农村金融制度创新。积极发展农民合作金融组织，服务于合作组织和农户。调整和放宽农村金融机构市场准入政策，发展面向农民的中小金融机构。改革现有农业发展银行体制，增强竞争和风险意识，提高管理水平。六是抓紧解决农民贷款担保抵押问题。应鼓励一些有条件的地方，像苏州等农村市场化程度高、推进城乡一体化步伐较快的地方，先行先试，探索农村宅基地使用权、土地承包经营权等适宜的抵押担保方式。
6.探索新型城镇化建设的财力保障机制。加大财政转移支付力度，增强县镇（乡）财政实力，保证镇（乡）村两级组织正常运转。充分发挥政府支农惠农政策的导向功能和支农惠农资金“四两拨千斤”的作用，积极探索财政贴息、信贷担保、以物代资、以奖代补、投资参股、农业保险等有效的投入激励机制，引导信贷资金、民间资本等投入新农村建设，尽快形成多方位、多元化的中国特色农业现代化建设投入格局。
（执笔人：徐枫）
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