镇改市：如何迈过“四道坎”

    【热点洞察】

核心提示

    ● 当前，我国镇区人口超过10万人的特大镇有238个，超过5万人的有885个

    ● 符合条件的县和特大镇要“有序”改市，不能一哄而起

    ● 不能简单地走“升格、翻牌，大幅增加管理人员”的老套路

    改革开放以来，我国开始了波澜壮阔的城镇化过程，城镇化率已从1978年的17.9%增长到2015年的56.1%。与此同时，大城市不断扩张、小城市数量不足等问题也随之浮现。随着新型城镇化步伐的推进，镇改市的探索成了备受关注的热点。未来，应如何优化城市的结构布局，促进大中小城市协调发展？

    日前由国家发改委城市和小城镇改革发展中心主办的“新生中小城市培育专题研讨会”在浙江温州市龙港镇举办，各与会业界专家展开了研讨。

问题1 特大镇破“级”限，如何改变“小马拉大车”

    位于浙江温州苍南县南端的龙港镇，在1984年建镇之时还只是五个小渔村。在一系列创新性政策的鼓励下，当地农民聚集龙港，自费建城，30多年来，从无到有，从小到大，到2015年，龙港财政收入达到了23.2亿元，GDP达226.9亿元，常住人口43万人，已是一座初具规模的“小城市”。

    在我国，像龙港一样的特大镇还有很多。不久前国家发改委发布的《国家新型城镇化报告2015》显示，当前，我国镇区人口超过10万人的特大镇有238个，超过5万人的有885个。这些城镇大多拥有优势产业，具有一定的人口、工业和商业聚集规模，已经具备了城市的体量和特征。

    “这些城镇的规模已经非常大，但在管理权限上仍然按照乡镇的标准，这很不利于小城镇进一步发展。”国家发改委规划司司长徐林说。

    从各城镇介绍的实践经验来看，他们所遇到的问题十分相似——机构设置和社会管理中只拥有镇一级的权限，政府服务体系没有与其规模相适应，在公共服务和基础设施配套上都难以同步。体制机制的制约逐渐成为特大镇发展的“天花板”，“小马拉大车”“大脚穿小鞋”成为对这些地方发展处境最常见的形容。

    而与此相对的是，我国城镇化率正在以每年一个多百分点的速度迅速提高，但城市数量却几乎没有增长，小城市的数量反而在下降。“因为小城市长大了，但是新的小城市没有出现。”全国人大常委、财经委员会副主任委员辜胜阻说。

    “十三五”规划纲要已经提出，“大中小城市和小城镇合理分布、协调发展”“以提升质量、增加数量为方向，加快发展中小城市”。专家们认为，培育新生中小城市是推进新型城镇化的重要抓手，而特大镇将成为未来新生中小城市最大的来源，因此更需要在制度上为这些城镇成为中小城市提供支撑。

问题2 城市资源分布不均：“就近城镇化”难在哪儿

    国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁将近6000万人口的浙江和其他国家做了一个直观的比较——浙江20-50万人口级别的城市和城镇有5个，5-20万人口级别的镇有46个;而日本人口相当于浙江的2倍，但相应人口级的城市都是浙江的近10倍。在8000多万人口的德国，城市结构以中小城市为主，70%以上的居民生活在10万人口以下的城市。

    可以看出，我国城镇化过程中，中小城市的发展仍有很大的空间。辜胜阻认为，除了到2020年城镇化率达到60%的目标外，也应该在城市数量上制定一个目标。“小城市发展是我们的短板，城市结构‘头重脚轻’，导致了大城市病突显。城市结构的失衡，导致生活在大城市的农民面临既融不进大城市，也回不去农村的尴尬。”辜胜阻说。

    我国农业转移人口每年都在增长，而不少人的选择去向仍然是一二线的大城市。2015年，全国农民工总数超过2.77亿人，其中外出农民工达1.69亿人。每年春运，异地就业的人口如候鸟般定期迁徙；大城市交通拥堵、资源紧张等问题日益严重，如“摊大饼”般向城市四周蔓延式发展。

    培育新的小城市，更有利于推进就近城镇化，也有利于解决农民市民化的问题。徐林指出，城镇化最本质的核心是人的城镇化，特别是要吸纳更多的农村转移人口，能够在城镇就业、居住，成为城市的居民。这样的制度安排不仅仅是改变身份、把镇变成市的过程，更需要有一系列的产业支撑吸纳更多的就业和公共服务。

    在这个过程中，具备了城市规模的特大城镇将扮演重要角色。李铁表示，在如今的城镇化大格局下，应考虑怎样调整行政区划体制，来适应以人为本的城镇化变革。

问题3 激发特大镇潜力：人才、产业、城市如何互动

    各地城镇化进程在加速，“鬼城”“空城”现象也在部分地方呈蔓延之势。大兴土木的“造城”运动让一座座新城平地崛起，而实际上却缺乏城市应有的内涵与品质。2014年申银万国证券研究所发布的房地产行业报告显示：一线城市房地产的供需比为65%，供给不足；而非一线城市供给过剩，二三线城市的供需比为116%，三四线城市为125%。统计结果显示，我国70个主要城市中有26个城市供给相对过剩，占比37.14%。

    李铁表示，仅依靠房地产而没有产业依托的城市，实际上无法容纳进城的农民，可以看到，目前很多地方已经形成了严重的债务积累，应该走实体经济为主导、产城融合的路子。

    从各地介绍的实践经验来看，许多特大镇都有自身的特色产业——江苏的盛泽镇是中国四大绸都之一和中国最大的丝绸产业集群地，化纤面料产量占全国的四分之一，中国东方丝绸市场连续三年市场交易额超千亿；浙江织里镇投资50亿元打造童装园区，发展“互联网＋”童装的经济，童装网店达到了4000多家；长春市合隆镇重点构建了以交通装备零部件、安全食品及农副产品加工为主导产业，以生物质能、轻工业为两大新型优势发展产业的“一带、四园”的集聚格局，园区现有一大批知名企业。

    “要特别注重发展特色产业，根据各城镇的特点因地制宜来提升城市、城镇的生命力、竞争力和吸引力，这样能够不断地聚集人才，实现人才、产业、城市良性的互动，提高特大镇发展的质量。”国家发改委副主任胡祖才指出。

    “探索不同的路径、方式，各地互相借鉴改革的实践，使这些特大镇能够进一步的激发潜能。”胡祖才提到，“十三五”规划特别强调符合条件的县和特大镇“有序”改市，这就是说，不能一哄而起。

问题4 特大镇改市：如何防止走“升格、翻牌”的老套路

    目前，各地在推进特大镇行政机制改革方面开展了很多探索，出台了很多配套政策，比如科学合理设置机构、下放县级权限、城镇化投融资体制改革、土地制度改革等，均取得一些突破和成效。

    然而，一些问题也仍然存在。“浙江省小城市培育试点经过多年努力，已经站在新的起点上，但仍存在要素配置与经济规模不匹配、管理力量与城镇规模不匹配、执法权限与管理需求不匹配、生活品质与居民需求不匹配等问题。”浙江省发改委副主任焦旭祥说。

    浙江省遇到的这几个突出问题在许多大城镇普遍存在。李铁指出，其核心问题在于要不要打破等级化管理体制。

    胡祖才指出，推进特大镇的体制机制创新，要把部分县级管理权限赋予特大镇；同时加大包括公共服务、投融资体制、户籍制度等的配套改革力度；还要积极探索具备条件的特大镇新型的设市模式，探索城市的新型管理模式，不能简单地走“升格、翻牌，大幅增加管理人员”的老套路，而要不断提高行政效率，控制行政成本，探索出“小政府、大服务”的新型管理模式。

    “特大镇有个明显的特征是城市建设的滞后，有点‘半城市化’的状态。”胡祖才说。

    胡祖才强调，既然特大镇已经具备了中小城市的体量和特征，那么其发展、建设、规划也应该要有中小城市的标准、品质，要提升、完善特大镇的功能，“要补基础设施和公共服务的短板，特别是教育、卫生、文化等方面，围绕人的全面发展补短板，留住人才，避免人口外流。”

    （本报记者 鲁元珍）