运用法治手段构建容错机制

    改革创新是一项从无到有的探索性实践，遭遇挫折失败都在情理之中。以什么样的尺度、方式包容失败和错误？如何界定改革过程中的探索性失败和胡乱作为？这是改革在不同阶段都必须面临的重要问题。党的十八大以来，先行先试改革进入梳理和总结阶段，改革方法论升级为顶层设计与基层探索相结合。党的十八届四中全会指出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”这意味着，“改革要上，法律就让”的逻辑已不再适用，改革试错必须在法律允许的范围内进行。在此背景下，部分领导干部产生了很大不适应，一些官员不愿担当、不敢担当，“为官不为”现象日益突出，在一定程度上导致改革遭遇阻力。要从根源上解决问题，提升领导干部干事创业积极性，就必须以完善的容错机制明确试错界限和容错空间。

    “容错机制”本是工程设计中的术语，借用到干部管理中来，即针对那些愿干事、敢干事、能干成事的领导干部，宽容其改革创新道路上的失败，更好地激发其改革创新热情与动力。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十七次会议上强调：“要完善考核评价和激励机制，既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围。”李克强总理在今年的政府工作报告中指出：“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。”这些论述，充分反映了党中央、国务院宽容失败、鼓励创新的政策导向。容错的相关规定也广泛体现在地方性法规等规范性法律文件中。2015年以来，湖北、湖南、江西、浙江等地均颁布了有关容错机制的相关文件。梳理这些法律文件可以发现，容错机制的保护对象是改革创新者，适用前提是改革未达预期目的，适用标准是改革依法决策、为公为民、不谋私利，结果是用制度为改革者免责。

    基于人主观认识的局限性、改革的复杂性和客观上的不可抗力，全面依法治国、全面从严治党并不排斥在法律体系和党内法规中构建容错机制。各地积极出台相关规范性法律文件，符合以法治思维和法治方式推进改革的要求。但容错的效果是免责，实际运行中可能与依法治国、从严治党存在一定张力：法治强调权力与责任相适应，全面从严治党的重要内容是加强对违法、违纪、违规领导干部的追责；如果改革动力不足，便“头痛医头”地强调容错免责，而缺乏相关配套措施，就等于在改革领域中设置了“牛栏关猫”式的原则性规定，为权力运行的随意性留下了空间。容错机制事关全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的顶层设计，必须从改革全局出发进行系统评估和科学构建。为此，应重点从以下方面着力：

    做好容错机制的顶层设计。就制度定位而言，容错机制产生于问责制度且依附于问责制度运行，应当统一规定在问责制度中。就内容而言，容错免责要限定在权力清单、决策程序、监督机制构筑的堤坝内，只有为了解决改革问题、尽到了审慎义务的改革决策者，才可以适当减责或免责，至少应满足以下条件：未违反党纪国法禁止性规定；依照法定目的、程序行使权力；依法履行决策程序；为公为民、不谋取私利。就构建主体而言，容错机制属于顶层设计范畴，由地方政府为自己设定免责界限有失客观公允，适宜由中央适时统一作出安排，做到立治有体、施治有序。

    完善权力清单制度。政府权力清单是全面履行政府职能的依据，也是区分不作为、乱作为和为政有为的基础。推行政府权力清单制度，应当对各级政府及其工作部门的职责权限、法律依据、实施主体、管理流程、监督方式等进行明确界定，对存在权力交叉的事项，应明确划清各方权限和责任。权力清单之内，法定职责必须作为，对各种懒政、怠政、失职、渎职行为必须处理；权力清单之外，不得自行创设其他权力限制公民自由。对依法行政、行使自由裁量权的行为，才可纳入容错免责讨论的范畴。

    完善行政决策程序机制。针对重大行政决策事项，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确立为法定必经程序。对涉及经济社会发展全局的重大事项，广泛征求社会公众意见。对专业性技术性较强的重大事项，认真进行专家论证、技术咨询和决策评估。完善重大行政决策的事项范围和具体操作规则，并向社会公布。以完善政府重大决策程序为起点和契机，推动各级政府行政决策程序的法治化。

    强化权力监督机制。在改革创新中，要及时将潜在问题解决在萌芽状态。要完善对行政权力的监督，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、审计监督、社会监督，努力形成科学有效的权力运行和监督体系。与此同时，还要加强党内监督。2015年8月，新修订的《中国共产党巡视工作条例》颁布实施，为党风廉政建设和反腐败斗争提供了制度利器。新形势下，要继续拓宽监督渠道，加强各方监督合力。

    健全问责机制。在严格问责的基础上才有容错之必要。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》指出，有决策严重失误、因工作失职等七种情形之一的，对党政领导干部实行问责。但在实际认定中，《规定》内容过于笼统，存在问责程序不规范、问责内容不完整、衔接机制不规范等问题。建议在未来修订时明确问责对象、问责主体、问责内容、责任划分、责任标准、追究方式、问责救济等，使问责制度具有可操作性；完善问责发起、问责启动、问责程序，使问责制度整体衔接，形成制度实效。

    只有运用法治手段构建容错机制，遏制、惩戒知法犯法的“有心之过”，正确区分、包容改革探索的“无心之失”，才能真正为改革者戴上“紧箍咒”“护身符”，把改革创新推上平稳轨道。

    （马一德，作者单位：北京市社会科学院法学所；本文系中央马克思主义理论研究和建设工程重大项目“全面推进依法治国重大现实问题研究”［项目编号：2015MZD042］的阶段性成果）