“先手棋”催生区域经济蝶变

    编者按

    本报今天推出“治国理政新思想新实践·系列典型调研报告”栏目，旨在反映典型地区、典型部门、典型单位在以习近平同志为总书记的党中央治国理政新思想指导下进行的探索实践、取得的进展成效、提供的经验启示。首篇刊发的是《“先手棋”催生区域经济蝶变——湖南省推进简政放权和行政审批制度改革调研报告》，敬请关注，并欢迎来稿。

    党的十八届五中全会提出：深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，激发市场活力和社会创造力。如何贯彻落实这一精神，作为我国中部崛起战略中的重要省份，湖南省面临着体制机制创新和经济转型升级的历史机遇和艰巨挑战。

    2016年3月8日，习近平总书记参加十二届全国人大四次会议湖南代表团审议时要求湖南“把握好加法和减法、当前和长远、力度和节奏、主要矛盾和次要矛盾、政府和市场的关系”“让广大人民群众有更多获得感”。2014年7月4日，李克强总理在湖南株洲考察时强调，要继续下好简政放权的“先手棋”，进一步激发市场活力。

    在习近平总书记系列重要讲话精神指引下，湖南省坚决贯彻落实党中央、国务院的决策部署，在中央编办指导下，全力推进简政放权和行政审批制度改革，初步走出了一条富有特色的体制创新驱动发展之路。2015年，湖南省地区生产总值增长8.6%，城乡居民人均可支配收入分别增长8.5%、9.3%；今年一季度，全省GDP增长7.3%；第三产业增长10%，增速居全国前10位。

    湖南是如何通过简政放权和行政审批制度改革催生区域经济蝶变的？近期我们进行了深入调研，梳理总结了一些经验，对深化改革的路径也作了一些思考。

    1.如何培育区域经济蝶变“体制土壤”

    坚持高位推动，形成机制创新驱动发展的共识。湖南是农业大省，经济发展不足、区域发展不平衡是重要的省情，贫困人口多、贫困程度深是全面建成小康社会的短板。在全面推进改革的进程中，各级党委、政府立足地区实际，结合经济社会转型发展中出现的突出问题，深刻认识到简政放权的必要性和紧迫性。省委省政府主要领导高度重视简政放权和行政审批制度改革工作，省委常委会议、省委深改组会议、省政府常务会议定期听取汇报，进行专题研究。为构建长效机制，省委省政府将简政放权工作纳入各级各部门绩效考核评估和跟踪审计的重要内容；省委深改组将行政审批制度改革列入重点改革任务，建立台账，定期督办。全省建立了决策协调、决策咨询、决策执行“三位一体”的审改工作机构体系，各级各部门均把简政放权作为“一把手工程”抓细抓实，全省上下形成了体制创新驱动发展的高度共识。

    坚持规划先行，确保简政放权全省“一盘棋”。党的十八大以来，湖南省各级党委政府健全完善了深化行政审批制度改革的指导意见。2015年，省委办公厅、省政府办公厅印发了全省推进政府工作部门权力清单制度的实施意见。省政府出台了推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案，统筹推动行政审批、投资审批、职业资格、收费管理、商事制度、教科文卫体等领域改革。目前，湖南在改革整体方案方面，既明确了中长期工作目标，规划建立“五个清单”（即：权力清单、责任清单、负面清单、流程清单、收费清单），又制定了具体实施方案，细化当前任务、标准要求和时间节点。在改革“路线图”方面，提出了“三步走”的思路，即梯次建立行政审批事项目录、政府工作部门权责清单、党群系统权责清单。为避免改革碎片化，大力推行“省域同标”，省市县在统一标准的框架内，结合自身实际推进改革。

    坚持试点示范，以点带面推动改革。为了精准发力，湖南省按照蹄疾步稳的思路，始终坚持先行先试，以点带面，分类推进。如：在推行权力清单制度中，明确长沙市、湘潭市、永州市先期开展试点；在工商登记前置审批制度改革中，确定了长沙、郴州等9个市为试点单位，工商登记前置审批从239项减少到37项；在园区审批改革中，选择了岳阳、常德等市开展试点，积极探索“园内事园内办”“一站式服务”的园区行政审批模式，启用“2号公章”，既激发了园区二次创业活力，又吸引了大量企业落户园区；在建设投资项目审批领域，选择株洲市开展了改革试点，通过“简”事项、“并”流程、“缩”时限，整个建设投资项目审批时间由过去的200天以上缩短到70个工作日；在县市区审改方面，攸县大力实施“一费制”试点，通过统一收费项目、标准、程序和资金分配，赢得了社会的广泛认可。省编办及时将试点经验做法标准化、模式化、程序化，避免了改革走弯路和重复劳动。

    坚持开门改革，提升人民群众的获得感。湖南省在清权环节，采取“三上三下”的做法，彻底摸清了各级各部门行政权力事项家底。在减权环节，坚持问题导向，变部门端菜为群众“点菜”。目前，省本级行政审批事项从2000年的2543项精减到行政许可304项、非行政许可审批事项全部取消，精简88%；市级平均130项，精简52%；县级平均185项，精简56%。根据基层诉求，省政府向长沙和其他13个市州分别下放省级经济社会管理权限72项和47项，扩大县（市）经济社会管理权限260项，赋予13个省直管县试点县（市）市级经济社会管理权限406项。在晒权环节，2015年2月，省政府工作部门权力清单、责任清单、负面清单向社会公开，省级行政权力3722项（其中省级保留1556项、实行市县属地管理2166项）、部门责任事项1945项、外商投资禁止和限制类项目95项。同年6月，市县两级公布了权责清单。2014年12月，湖南省在全国率先公布《政府定价政府指导价行政许可（审批）前置服务收费目录》和《政府定价政府指导价涉企服务收费目录清单》，分别保留35项和50项。2016年1月，省政府印发《第一批清理规范的省政府部门行政审批中介服务事项目录》，共计59项。在管权环节，推行办理时限承诺制，并向社会公布举报投诉电话，所有审批事项原则上在法定权限内提速三分之一以上，部分事项压缩时限超过50%，全省投资项目在线审批时限缩减70%，企业登记由法定的15个工作日普遍缩短到3至5个工作日；大力推广双随机抽查机制，抽查结果纳入社会信用记录；开展简政放权绩效第三方评估，组织审批制度改革“回头看”，不断提高群众的获得感。问卷调查中，企业和群众给予 “满意”“基本满意”评价的占90%以上。

    坚持夯实基础，建立健全审批服务平台。自2010年以来，湖南积极推进“两集中两到位”行政审批制度改革，初步建立了五级实体平台，即：省直部门审批服务大厅或窗口、市县两级政务服务中心、乡镇（街道）服务中心、村（社区）便民服务代办点，确保了“一站式”审批和“一条龙”服务。2011年，湖南在全国首次采用全省统一软件、集中部署的建设模式，开通了湖南省网上政务服务和电子监察系统，2014年升级V2版，该系统横向联通54个省直单位，纵向贯通14个市州、122个县市区，并利用预留端口，对接全国投资项目在线审批监管平台、全国企业信用信息公示系统等部门平台。目前省本级行政审批上网率达100%，市县两级行政审批上网率达90%以上，网上审批实现了全项涵盖、全域覆盖、全面共享、全程在线。

    坚持整体推进，实现行政体制改革一体化。湖南省以简政放权和行政审批制度改革为抓手和突破口，一体化推进政府机构改革、行政执法体制改革、经济发达镇行政管理体制改革等，使各项改革相互促进、深度融合。如：政府机构改革“三定”工作中，根据部门新增、取消、下放、调整行政审批事项情况，对应明确相关职责，相应调整内设机构和人员编制，避免了行政审批事项目录和部门“三定”规定“两张皮”现象。行政执法体制改革中，结合行政许可事项下放情况，配套下放行政执法事权。经济发达镇行政管理体制改革试点工作中，各试点镇平均承接100多项市直部门依法委托下放的行政许可和管理服务事项。

    湖南创新体制驱动发展的积极探索，极大激发了市场发展活力，助推了区域经济转型升级。据统计，湖南省2015年新登记注册市场主体46.77万户，同比增长10.31%。今年一季度，汽车、医药、节能环保等高新技术产业保持较大增长，传统骨干企业转型升级步伐加快，如中联重科发展环保装备产业，三一重工进军新能源、新型住宅等领域。简政放权有力推动了政府职能转变，各级政府工作部门从直接配置资源和繁重的微观事务管理中解放出来，把更多精力转到制定发展政策标准、加强监督检查和优化公共服务上来。同时，通过取消下放审批事项，细化审批环节标准，强化内部流程控制，严格规范行政裁量权，大力推行“阳光审批”，有效促进了党风廉政建设，有利于维护社会的公平正义。

    2. 地方政府简政放权还要突破哪些瓶颈

    相关法律法规有待进一步修订。调研中发现，由于涉及国家层面的顶层制度设计以及法律法规完善等问题，部分企业和群众关注的行政审批事项地方层面目前无权或难以处置。具体有以下三种情况：第一，有的事项虽然不符合全面深化改革的要求，但鉴于作为其设立依据的法律法规未修改，地方政府只能立足现有法律框架，暂予保留。第二，有的事项虽无法定依据，但涉及参与全国市场公平竞争，地方政府也大多暂予保留。如省级部门实施的一些以国家部委文件设立的审核转报事项，涉及市场准入、资金分配、项目审批和税收优惠等鼓励扶持措施。第三，有的事项虽然在改革试点中予以调整，但缺乏法律法规支撑，如出现重大安全隐患和责任事故，政府部门将面临法律责任和舆论压力。

    行政审批标准有待进一步规范。目前，各地行政审批制度改革的开展缺乏统一标准，不利于改革后的规范管理，也给畅通各生产要素的流动造成了一定的障碍。从调研的情况来看，主要体现为三个不统一，即，清理范围不统一。除行政许可事项外，还有名目繁多的日常管理事项、内部审批事项、服务事项、其他事项等。调整标准不统一。如，同一行政审批事项，在A省可能是保留，在B省则可能进一步下放，而在C省就可能改为备案或取消。又如，同一事项在不同地区的名称、子项以及实施主体、审批流程等都不同。执行标准不统一。审批的告知、受理、审查、批准等一系列环节，国家层面尚没有统一模式。

    改革协同性有待进一步增强。调研表明，简政放权和行政审批制度改革还存在上下之间、部门之间、内外之间统筹、衔接、配套不够的问题。从部门协同来看，有的审批事项取消或下放，但相关联的审批事项没有同步取消或下放，或大部分环节取消下放了，但某个关键环节没有取消下放。各地各部门均开发审批系统，少数部门的系统不留接口，给信息共享、无缝对接、联合惩戒等带来困难。从上下联动来看，一些上级部门持续取消下放审批事项，但后续指导培训缺位，基层承接能力未能及时提高。从内外衔接来看，个别社会组织承接政府部门转移的审批事项后，原审批程序未改变，企业却增加了一定的成本费用。政府部门如何充分运用法律、经济、技术手段强化间接管理，是一个新的考验。

    3.简政放权和行政审批制度改革下一步怎么改

    一是要化解改革推进中的法律风险。简政放权和行政审批制度改革是一场深刻的变革，其特点是“变”，根据经济社会发展要求变革原有体制机制。人大和政府法制部门在深化改革的实践中，应统筹法律法规的“立、改、废”，切实发挥法律法规引领和规范改革的作用。“立”就是在研究简政放权和行政审批制度改革方案和措施时，同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。“改”就是要及时修改有关法律法规，使之符合经济社会发展趋势。“废”就是要及时废止清理不合时宜的法律法规。

    二是要健全审批服务标准化体系。规范科学的审批服务标准化体系对规范政府的用权行为有重要作用。各级政府应统筹“点、线、面”的关系，进一步规范行政审批服务标准。“面”就是整体规范推开。国家层面加强顶层设计，出台中央设定地方实施行政审批事项基础清单，规范审批各环节的标准、条件、权责、时限，确保同一审批事项的各要素，在不同层级和地区大体统一。“线”就是部门纵向贯通。要采取有效措施，激发部门推进改革的内生动力，加强纵向业务指导力度，确保同一系统内审批服务标准的统一。“点”就是兼顾试点突破。在统一的审批服务标准的基础上，对企业和群众关注的改革领域，可允许有条件的地方先行先试，精减事项、合并流程、简化要素，帮助企业赢取市场先机。

    三是要构建联动协调工作机制。行政审批制度改革越深入，越要加强改革的耦合性、整体性。要注重横向联合。国家层面完善相关部委协调机制，推进部门之间协同改革，开放各部门数据库和专家库，实现资源共建共享。要注重纵向联动。更好地调动中央和地方两个积极性，把该放的权放到位，把该管的事管到位。上级部门要加强督促指导，帮助基层提高承接能力。要注重内外联通，自上而下加快推进中介服务机构与行政机关的脱钩，杜绝“红顶中介”。清理规范行政审批中介服务，出台中介组织管理办法，加快行业执业质量监管体系建设。

    四是要切实强化事中事后监管。科学处理好“放、管、服”的关系，在取消下放行政审批事项的同时，逐项明确事中事后监管措施，进一步厘清“谁审批谁监管”“不审批也监管”事项和责任要求；综合运用投诉举报、法规标准、信用监管、行业自律、司法诉讼、社会监督等手段，构建“制度+技术”综合监管体系；不断强化服务理念，完善“互联网+审批服务”的模式，为基层和群众提供更加优质便捷高效的公共服务。

    （作者为湖南省委副秘书长、省编办主任）