呼唤环境公益诉讼的“春天”

    4月11日，江苏省徐州市中级人民法院，一起环境民事公益诉讼案件正在一审宣判——被告徐州市鸿顺造纸公司因三次偷排污水造成徐州苏北堤河污染，被判承担相关费用105.82万元。

    这是自2015年1月1日新修订的环境保护法实施后，法院判决的又一起环境公益诉讼案件。与其他环境民事公益诉讼不同的是，此次案件的原告不是环保公益组织，而是徐州市人民检察院。

    为什么环境公益诉讼并没有如公众所期待般地迎来“春天”？社会组织缘何“缺位”？环境公益诉讼还面临哪些困难和障碍？应如何进一步完善？带着这些问题，记者采访了有关专家和社会组织负责人。

    现状：案件数量有所增长 总体情况仍不乐观

    有关数据显示，自福建南平中院受理新环保法实施后全国首例环境公益诉讼案件以来，2015年1月至11月全国各级法院共受理环境公益诉讼案件48件。而自2007年至2014年的8年时间里，全国各级法院所受理的环境公益诉讼案件总数只有65件，其中民事公益诉讼57件、行政公益诉讼8件。

    “与过去相比，新环保法实施一年多来环境公益诉讼在案件数量上有较大增长，提起公益诉讼的社会组织也有不同程度的增加，但总体情况仍不太乐观。”曾长期就职于中华环保联合会的中国生物多样性保护与绿色发展基金会副秘书长马勇对记者表示。

    新环保法明确规定，“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”和“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织可以提起公益诉讼。

    中华环保联合会今年3月中旬在一场通报会上披露，目前全国有1000余家社会组织具备起诉资格。然而，2015年仅有9家社会组织成为环境公益诉讼的原告，共提起37起个案。全国34个省级行政区中只有10余个省、直辖市受理过公益诉讼个案。

    此外，记者了解到，自开展试点以来，全国检察机关提起的环境公益诉讼案件超过17起，通过检察建议等方式办理公益诉讼诉前程序案件共计325件。

    “此前有人认为环境公益诉讼放开后可能导致滥诉，从当前的情况来看，这种担心明显是多虑了。”马勇认为，无论是社会组织还是检察机关提起的公益诉讼案件量，与预期还是有差距的。

    原因：社会组织财力人力不足  相关配套制度缺失

    是什么原因导致环境公益诉讼“叫好不叫座”？为何一年多以来只有区区9家社会组织向法院提起了公益诉讼？

    “这与环保社会组织面临的人力和财力瓶颈有关。”马勇解释，环境公益诉讼是一项严谨、专业的法律活动，环境违法案件取证和举证难度大，环境污染损害鉴定评估成本高，加上起诉、应诉，都要耗费大量的人力、物力和财力。大部分社会组织由于资金不足、专业人员欠缺等，都没有能力和意愿开展环境公益诉讼。此外，相关的支持和保障机制跟不上也降低了社会组织提起公益诉讼的热情。比如当前鼓励政府购买第三方服务，但真正落到实处的比较少。

    中国政法大学教授曹明德指出，社会组织提起环境公益诉讼能否被受理关键在于该区域是否有专门的环境司法机构设置。另外，当地政府及司法部门是否对社会组织提起公益诉讼持积极开放的态度，也是关键因素。

    据了解，目前全国法院系统已建立了380多个环保法庭和环保审判合议庭。“设置环保法庭的一大初衷就是审理公益诉讼案件。但是当前环境公益诉讼案件量这么少，这些环保法庭只能‘等米下锅’，不利于其自身发展。”马勇认为。

    当前环境公益诉讼在法律制度配套方面也存在不足。马勇介绍，损害社会公共利益是公益诉讼的核心，但是社会公共利益的具体内容和范围是什么，实体法上并没有明确规定。

    “另外，胜诉后的诉讼收益如何处理，比如环境损害赔偿款的归属和监管也没有明确。现在通常的做法是打入地方财政账户，但这就存在一个‘好进难出’的突出问题”。马勇坦言，本来这笔费用应该专款专用，但是很多费用并没有及时用到修复治理上去，这也是影响公益诉讼可持续的重要原因。

    举措：完善程序规则  各方加强合作

    据了解，在徐州市检察院诉鸿顺造纸公司环境污染公益诉讼一案中，徐州市检察院在发现环境污染线索后，向当地符合提起民事公益诉讼主体资格的三家环保社会组织分别发出了督促起诉意见书，然而上述组织称目前不具备开展公益诉讼的能力，无法承担起公益诉讼的责任，徐州市检察院才作为公益诉讼人提起了这起公益诉讼，弥补了社会组织的缺位。

    “可以看出，人民检察院在维护环境公共利益方面同样发挥着积极作用。”北京理工大学法学院环境法研究所所长罗丽表示，检察机关一方面可以在环境违法行为发生后督促相关主体履行职责，另一方面还可以弥补相关主体履行职责的漏洞，直接提起环境民事或行政公益诉讼，实现维护公共利益的目的。

    “检察机关和社会组织可以在环境公益诉讼中互相合作。”马勇也认为，在环境民事公益诉讼实践中，可以首先由社会组织提起诉讼，检察机关在必要的情况下作为支持起诉单位，在调查取证方面给予支持；在环境行政公益诉讼中，社会组织可以通过举报的方式为检察机关提供案源和初步证据，同时应当鼓励社会组织作为行政公益诉讼的主体。

    罗丽进一步指出，新环保法尽管在一定程度上解决了公益诉讼主体资格问题，但还需要进一步处理好环境公益诉讼制度内部及外部的衔接，如检察院提起民事公益诉讼要件与法院受理民事公益诉讼要件的衔接、检察院行使检察权提起行政公益诉讼与检察院作为公益诉讼人提起民事公益诉讼职责之间的衔接。“有关社会组织提起环境民事公益诉讼是否也应设置诉前程序，也值得进一步研讨。”罗丽表示。

    “环境公益诉讼具有确立和救济公众环境权益、监督制约行政权力、补充强化环境政策的独特价值和功能。”今年年初，最高人民法院副院长江必新在云南昆明召开的环境公益诉讼审判工作座谈会上表示，要进一步加强环境公益诉讼审判工作，各级法院要认真贯彻落实探索跨行政区划管辖制度的改革任务，深入研究公益诉讼受理条件、证据制度、责任形式等问题，健全完善环境民事和行政公益诉讼程序规则。

    “做好环境公益诉讼工作需要法院、检察院、环保部门、社会组织及立法机关的多方参与，如此才能让环境公益诉讼之路越来越顺畅，迎来真正的‘春天’。”罗丽表示。（本报记者 靳昊）