美俄军改新旧体制转换中的经验教训

    当代军事改革是整体性、革命性变革，其规模之大、程度之深、涉及面之广前所未有，体制转换的力度、深度和难度也前所未有。因此，改革方案敲定后，美俄等国都高度重视改革实施和新旧体制转换对接。总的看，美军作为新军事革命领头羊，其体制转换是一种探索完善型模式，俄军则是一种调整变化型模式。我军作为改革后发者，在全面落实军改方案过程中，有必要认真研究借鉴美俄军改新旧体制转换中的经验教训。

紧紧扭住改革目标这个根本

    作为大规模军改中的体制转换，坚持和扭住目标至关重要。这样的改革，必然是一个持续复杂的探索过程，必然面临各种干扰挑战，甚至会使改革变形走样或偏离目标。为此，要改革，就必须下决心排除干扰，保持改革目标的坚定性和可持续性。

    一是破除思想认识阻力。关于军队改革，各国军队都有一个在认识上不断探索和深化的过程；改革方案确定后，也都有一个不断排除思想干扰过程。美军从第二次世界大战结束后就进行改革探索，但思想阻力一直不断。1986年美国出台的国防部改组法，前后用了4年241天，比美国参加二战时间还要长，背后的思想较量和利益博弈可谓惊心动魄。俄罗斯从20世纪90年代开始进行了两轮军事改革，但都不成功，深层原因是固守大规模机械化战争观念不放，直到新面貌军改过程中，空军总司令泽林和海军总司令维索茨基仍坚决反对取消军种指挥权，并通过媒体公开表达不满，俄最高层不得不同时解除两人职务。

    二是打破利益藩篱掣肘。美国1958年国防部改组法就确立了建立联合体制目标，但直到1986年才实现彻底剥离军种指挥权，前后历经28年，其关键因素就是利益集团干扰。当时美海军甚至成立专门班子，研究反改革对策。为排除干扰障碍，20世纪70年代美国曾掀起一场通过反思越战，抨击旧体制弊端的热潮。

    三是排除经济和安全等干扰。20世纪90年代俄军改革，一开始就试图依托军区搞战区联指机构，但由于经济严重困难，同时由于苏联解体的巨大震荡，使俄安全环境急剧恶化，致使俄高层犹豫不决，只得在大体制没有调整情况下进行一些改革，导致两次车臣战争严重失利。美军20世纪50年代联合体制改革不到位，与当时美苏核对峙使国家安全风险增大有直接关系。到新世纪初，美军把军事转型作为国防和军队建设的第一要务，当时有一些将领借口美军已成为世界上最强大军队，没有必要改；美军正忙着打仗，也没有时间改。但美高层态度十分坚定，坚持“不换脑筋就换人”，确保了军事转型全面展开。

始终抓住联合这个核心

    这一轮全球性军改的核心内容是构建联合作战指挥体制，新旧体制转换对接的核心就是解决联合问题。联战先要联体，联体的目的是联动，联动的根本是联心。因此，新旧体制转换不只是构建联合体制，更重要的是解决好联合权力切割、职责区分、程序规范、文化培养等，这样才能确保联合体制运行，形成联合能力。为此，美俄在联合上下足了功夫。

    美军联合体制经过几十年探索，就是到1986年确立战区主导的联合作战体制后，运行也并不畅顺。1995年，美军颁发第一号联合出版物《美国武装部队的联合作战》，随后各军种陆续出版自己的联合作战准则，明确联合作战中的岗位职责、联合训练和联合保障机制，才使得美军联合体制运行日益规范与完善。

    在联合意识、联合文化上，美军认为联合文化对联合作战能力的形成具有根本性影响。为此，美军在制定一系列联合条令的同时，提出联合部队价值观，并在作战领域大力营造联合氛围，推出震慑战理论、基于效果作战理论、快速决定性作战理论、网络中心战理论等，使美军作战价值观逐渐从传统的以军种为中心，发展到以联合为中心。

    在联合人才建设上，美军为推动联合作战，在国防部内设立大量联合职务，其中一半必须要由联合专业军官担任。要成为联合专业军官，首先必须在院校接受相应教育。想要晋升准将的军官必须担任过至少一次联合职务。俄军则把培养联合作战人才作为优先发展方向，从2008年底开始，对军事教育体系进行重大改革，强化构建初、中、高级联合教育体制，以提升官兵联合作战指挥能力。

强力推进新体制落地生根

    新旧体制转换本身就是发现矛盾、解决问题的过程。从建战一体转变为建战分开的工作模式，从自上而下、条块分割转变为既有自上而下纵向职能、又有平行协调横向职能的运行模式，如何使新体制运行咬合对接、环环相扣，一开始肯定面临许多矛盾，也只有通过不断地发现解决问题，压缩旧体制空间，割除旧体制积习，拓展新体制生成空间，才能使新体制坐大坐实、落地生根。为此，美俄都注重面向现代战争实际需求，以有利于实战为标准，强力解决体制转换中的矛盾问题。

    一个是，通过监督评估及时纠错校偏。美军参联会和俄军总参谋部对战略规划实施，都有强力的执行监督和效能评估机构，并形成高效的反馈纠偏机制。俄罗斯在2004年到2007年的第二轮军改中，曾打算在军区之上增设地区司令部，实践中，这种改革不但难以实现联合目的，反而在军区和总参谋部之间叠加了一个指挥层次，被及时叫停。另一个是，通过实战化检验暴露并解决问题。美军海湾战争、阿富汗战争，都有意验证其构建联合体制、推进军事转型的成效，并通过“反思型学习”方式，深入研究改进对策。

    从传统主要是纵向职能到纵向横向职能兼备转换对接，过去那种依赖纵向指令的指挥方式、运行模式必须来一个大改变。其深层机理在于，这种复杂运行机制必须大大减少人治主导的随意性，更多依靠法规制度来规范，以法规制度保障其运转。否则，就可能运转低效、混乱甚至失灵。美俄都很重视法规制度配套，把它作为推进改革和新体制运行的重要依据和保障。一是用立法敲定改革。美俄善于把改革内容上升为法律意志，强化其执行的权威性、强制性和刚性约束，发挥立法“一锤定音”作用。二是用规范性法律保障改革。对涉及联合领域重要问题，如经费保障、联合装备采购、联合军官培养晋升、军人地位等都有立法，使各领域各环节有法可依、有章可循。20世纪90年代，俄提出向合同兵役制过渡以提升军队职业化水平，但由于缺乏法律保障，相应经费投入不到位，导致入伍的高素质士官因待遇不能兑现而大量流失，后来通过相应立法才缓解了上述矛盾。三是用规划条令引领改革。美军从20世纪90年代起，密集推出一大批联合条令、联合出版物、转型路线图等，目的就在于引领规范改革举措落实、联合体制运行各项事务，以及官兵在联合中的履职行为等。2010年，俄军也集中颁布了新一代条令、大纲、教程、标准汇编等，成为规范和统一联合作战和联合训练的制度。

    对于大规模军改，尤其在新旧体制转换过渡期，保持对部队强大领导力和掌控力，进而保持部队稳定和改革顺利推进，显得极为重要和突出。这方面，美俄也善于依据自己国情军情，发挥自身优势，出手高招硬招，强力推动落实。大体看，美军善于发挥其法规强制、权力制衡、舆论监督等优势。美在20世纪80年代出台国防部改组法，遇到各方利益集团强力抵制，就曾通过社会舆论，对利益集团形成强大舆论压力。海湾战争期间，美空军参谋长米歇尔·杜根公开发表讲话，称空军仅靠战略轰炸就能单独打赢这场战争。此言一出，舆论哗然，之后被国防部长切尼撤职，因为作为军种参谋长，他无权对指挥问题说三道四。