“十三五”规划纲要关于宏观调控的新思路

    前不久发布的“十三五”规划纲要，对未来五年宏观调控的总体思路进行了全面阐述。与“十二五”规划相比，“十三五”期间宏观调控在目标和工具等四大方面体现出明确的新思路。

    宏观调控目标发生较大调整，将扩大就业列为首要目标，并高度重视提高效益与防控风险

    “十三五”规划纲要指出，未来五年宏观调控将“更加注重扩大就业、稳定物价、调整结构、提高效益、防控风险、保护环境”，与“十二五”规划“处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构和管理通胀预期的关系”的表述明显不同。

    一是“扩大就业”取代“经济增长”首次成为宏观调控的首要目标，表明政府调控思路从“增长为本”转向“民生为本”，增进民生福祉已成为现阶段中国经济发展的重要目标。另外，在经济增速持续放缓的态势下，“十三五”期间每年需要解决的就业人数仍然维持在2500万人左右，大学生就业压力尤其大。

    二是时隔二十年后再度提出“提高效益”。“九五”规划将“提高投资效益”列为宏观调控的目标，主要是为了解决“八五”期间普遍存在的投资效率过低的问题。“十三五”期间再度提出“提高效益”，则是为了应对国有企业与产能过剩行业亏损日益严重等问题，有其必要性与迫切性。2015年国有企业利润同比降幅达到21.9%，产能过剩严重的采矿业利润降幅更达到58.2%。要想实现“提高效益”目标，需要停止大规模的低效率投资、加速“僵尸企业”有序退出以及对濒临破产企业实施资产重组，更需要切实深化国企与要素价格改革以激活经济的内在动力。因此，“提高效益”不应长期成为宏观调控的主要目标。

    三是首次明确地将“防控风险”纳入宏观调控目标体系。“十三五”期间中国面临多重风险叠加的局面，重视防控风险十分有必要。其一，债务率快速上升导致“债务—通缩”风险加剧。金融危机以来全社会债务率由2008年的184.6%大幅上升至2014年底的278.9%，而总需求疲软背景下通缩压力加大，使得“债务—通缩”迹象愈加明显。其二，银行坏账率不断攀升导致金融风险加大。2015年底商业银行坏账率达到1.67%，关注类贷款占比达到3.79%，二者均为近十年的最高点且呈明显上升态势。其三，“下行式泡沫”形成和破裂的风险加剧。由于实体经济持续低迷，资金“脱实向虚”的规模不断加大，导致资产价格的不稳定性骤增，去年A股市场的暴涨暴跌就是“下行式泡沫”的突出表现，对中国经济更为重要的房地产价格如果在未来出现类似波动，可能产生更大的破坏力。

    宏观调控工具更加合理，将以财政政策与货币政策为主体，并注重对财政与货币政策配合、预期管理和宏观审慎政策等手段的运用

    “十三五”规划纲要指出，“完善以财政政策、货币政策为主，产业政策、区域政策、投资政策、消费政策、价格政策协调搭配的政策体系”，而“十二五”规划则是“加强各项政策协调配合”，并未区分政策之间的主次关系。由于宏观调控的定位愈加清晰，当前确立以财政政策与货币政策为主的宏观调控体系是正确方向，也与宏观经济理论及最新实践更为接近。未来还应更加凸显货币政策的地位，因为货币政策对总需求波动进行逆周期调节比其他宏观政策更灵活、更及时、更有效，而且“债务—通缩”等棘手问题也要靠货币政策才能应对。此外，“十三五”规划纲要中关于宏观调控工具的阐述还新增了三点重要内容。

    一是“增强财政货币政策协调性”。以往财政政策得到了地方财政的积极配合，能及时有效地实施逆向调节，但是目前地方政府债务高企压缩了财政政策的空间，抑制了财政政策的调控效果。利用货币政策缓解通缩压力则能有效减轻政府债务负担，从而拓宽财政政策的操作空间。据测算，通胀率上升2个百分点可使财政支出增速提高4.7~5.7个百分点。但也要谨防财政与货币政策的协调配合演化为会导致恶性通货膨胀的“财政货币化”问题。

    二是“改善与市场的沟通，增强可预期性和透明度”。国际金融危机以来，美欧国家通过加强市场沟通与提高政策透明度的方式，引导公众预期向政策目标靠拢，提高了货币政策的效率。目前中国货币政策正处于转型期，数量型调控效率降低而价格型调控尚未完全建立，更需要预期管理来弥补货币政策调控效率的不足。据测算，强化预期管理能够将目前中国货币政策的调控效率提高40%左右。

    三是“加强金融宏观审慎管理制度建设”。金融体系的顺周期性会强化实体经济的波动幅度，需要通过宏观审慎政策对其进行逆周期调节，从而在经济上升周期主动抑制金融体系风险的过度承担，在经济下行周期增强金融体系的弹性和自愈能力。在“防控风险”成为调控目标的背景下，加强宏观审慎监管非常有必要。同时，“十三五”规划纲要首次提出“构建货币政策与审慎管理相协调的金融管理体制”，这与国际金融危机以来发达国家宏观政策的改革方向相一致，实践经验也表明，这有助于实现经济稳定与金融稳定的双重目标。

宏观调控更具针对性，将继续加大定向调控力度

    “十三五”规划纲要指出，“在区间调控的基础上加强定向调控”、“采取精准调控措施”及“更好发挥财政政策对定向调控的支持作用”，这是“十二五”规划所未提及的。在目前常规调控政策空间收紧且效率下降的背景下，通过定向调控加大对“三农”、小微企业等薄弱环节和关键领域的支持力度，有助于协同推进经济增长与结构调整。近几年，西方国家也在使用结构性政策以帮助经济摆脱低迷状况，比如美国的定期证券借贷便利和欧洲央行的定向长期再融资操作等。但是，定向调控只能是非常时期的权宜之计，而不应成为宏观调控的常态手段。无论是财政政策还是货币政策均无法根治中国经济结构失衡的问题，其症结在于市场化改革仍不到位。此外，长期依靠定向调控，很可能会演化为以宏观调控之名行微观干预之实，这与“发挥市场在资源配置中的决定性作用”的市场化改革大方向是相背离的。

宏观调控方式更加灵活，明确提出“相机调控”原则

    宏观政策应遵循规则还是相机抉择，这一直是学界争论的焦点。在国际金融危机以前，实施通胀目标制国家的成功经验使得宏观政策应遵循规则的观点更为主流，但国际金融危机以后，学术界认识到物价稳定不足以保证经济稳定与金融稳定，故政策应保持一定的灵活性。美国宏观经济政策的制定正是因为采取了相机抉择的方式，才能在危机后迅速做出反应，为其经济的复苏打下基础。

    遵循“相机调控”原则也符合当前我国的国情。在通缩压力加大而流动性相对充裕的背景下，CPI很可能会保持低位运行而难以反映实际经济情况，因此单独锚定通胀目标并不可取。此外，在以三期叠加和四大红利放缓为核心的经济新常态下，就业和增长等指标均可能超预期变动，故需要提高宏观调控的及时性与灵活性。当然，“相机调控”不应锚定过多目标，否则会导致时间不一致性等问题，从而降低调控效率。比如前几年我们曾经在“稳增长”、“控通胀”、“调结构”和“防风险”等目标之间不断切换，结果导致公众预期紊乱而没有妥善解决增速下滑、风险加大和结构失衡等问题。

    （作者系中国人民大学经济学院副院长、中国特色社会主义经济建设协同创新中心研究员）