基于土地使用权对重构住房供应体系的设想

    最近，温州商品房土地使用权期满高额续费事件引起了热烈争论。该事件是住房用地制度渐近式改革之法规衔接不到位的反映，它显现了我国住房供应体系与政府住房制度目标的冲突。从法规衔接的连续性来看，《物权法》理应在商品房使用权期限届满后明确规定符合实际的用地续期价格和方式，但按现有的经营性用地使用权收取土地出让金的法律法规，商品房用地出让期限届满后，需递延缴纳下一出让期70年的土地出让金。显然，按现有商品房市场价格比例来续缴土地出让金，房产所有者是难以承受的。值得关注的是：我国在相当长的时期内商品房仍是家庭的主要资产，如何确定用地使用权续期的价格和方式，是现存体制亟须设法解决的问题。笔者认为，解决这一问题，需要重构住房供应体系框架，从顶层设计的层面统筹考虑。

    1.批租制下土地使用权价值随出让剩余年限递减、到期限届满为零的事实，导致商品房资产价值在出让期限内逐渐贬值，但房地产价格上涨会使市场淡化这种贬值

    在土地所有权与使用权统一的情况下，房地产价值由土地资产和房产资产两部分构成。土地资产价值随时间推移持续增加，是具有显著增值特性的金融资产；房产资产价值随时间推移持续贬值，是具有寿命期限的物理资产。无论是从理论还是从现实来考量，房地产资产价值变动均取决于土地资产价值增值与房产资产价值贬值的速度比率。在商品房用地所有权与使用权相分离的土地批租制度下，商品房资产中所包含的土地资产使用权不超过70年，这种景况会致使居民家庭拥有的商品房资产价值不可避免地要小于土地资产和房产资产的内在价值，并且会随着土地出让剩余年限的减少而逐年递减。以房产价值的变动数值而言，若房产的物理寿命为70年，则土地使用权出让期限届满70年后，商品房资产价值趋于零。

    不过，从经济周期波动来考察商品房资产价值，尽管土地使用权价值总体上呈下降趋势并在出让期限届满时为零，但在土地出让期内通常会经历若干因经济周期波动所导致的房地产行业周期，这个周期会在一定程度上熨平商品房资产价格的波动。具体地说，单宗土地使用权价值在总体呈下降趋势的同时，也有可能随经济周期波动而出现阶段性波动，从而使商品房资产价格并不总是呈现下降趋势。例如，1998年我国住房制度改革以来，经济增长促进了市场经济主体对房地产物业的需求，基础设施投资增加、提升了房地产物业的效用，城市化进程加快刺激了房地产有效需求，这些因素致使新增商品房用地使用权的出让价格不断上涨，不仅刺激了新增商品房市场价格的上涨，也刺激了土地出让剩余年限逐年减少的存量商品房价格的持续上涨，于是，市场普遍淡化了商品房价值在出让期的贬值。

    2.房地产兼具消费品和投资品两种属性，但在土地批租制度下，商品房资产价格与其居住物业价值存在着严重背离

    众所周知，房地产同时具有生活场所、生产资料和金融资产等属性，这些属性集中体现在房地产空间上。也就是说，房地产空间构成居民生活和厂商经营的不可或缺的要素。居民对房地产空间的需求，取决于家庭收入水平和占有居住空间相对成本的大小；厂商对房地产空间的需求，取决于产出水平和使用空间的相对成本。居民或厂商作为租赁者，要支付使用该空间的承租租金；居民或厂商作为所有者，要支付与该空间所有权相联系的资金成本（虚拟租金）。另一方面，商品房的资产价格构成还包括土地使用权重置成本和建筑物重置成本；建筑物重置成本由建筑材料成本和人工成本构成，其在较长时期内相对稳定，土地使用权重置成本则会随土地出让市场即期交易价格的变化而变化。因此，商品房资产价格通常会随土地使用权出让价格的上涨而上涨。

    商品房资产价值有两个确定的基点，一是租赁市场上以承租租金水平确定的居住物业价值，一是既定土地供应水平下商品房重置成本所决定的资产价格。政府调控住房市场的宏观价值目标，理应是房地产消费属性所决定的承租租金与房地产资产属性所决定的虚拟租金的大体均衡，即商品房的居住物业价值与资产价格的偏差不大。我国商品房用地一次性收取70年土地出让金（部分城市在改革初期有出让期限小于70年的情况），房地产资产价格中包含了70年土地使用权的租金价格，这便造成房地产资产与居住物业具有不同的市场价值格局。其实，居住物业价值是由房地产使用空间决定的，这种使用空间天然合理的价值衡量单位是年份，换言之，居住物业价值应该以年为单位进行衡量。但是，按年计算的居住物业价值只含有1年的土地使用权租金，它是使用居住物业成本的一部分；当房地产资产价格中含有了70年的土地使用权租金，土地资产便有了期权性质，这与按年计算的居住物业价值存在着较大的差异，从而使房地产资产价格背离了居住物业价值。

    以上情况表明，我国房地产投资实际上可以分解为两个部分：一是对房地产居住物业价值的投资；一是对土地使用权价值的投资。事实上，房地产的消费性需求与投资性需求存在差别，这种差别体现在商品房、限价房、廉租房、经济适用房、公共租赁房、城中村民居在消费性需求层面上可以相互替代，但对房地产资产尤其是对土地使用权的投资性需求，其投资效用则不具有替代性。我国现阶段对商品房的需求，是消费性需求与投资性需求的混合，并且对土地使用权的投资性需求有愈演愈烈之势。正是这种持续而庞大的土地使用权的投资性需求，推动着商品房资产价格的持续上涨，使商品房资产价格越来越背离居住物业价值。在笔者看来，商品房市场这种消费功能让位于投资功能，从而造成住房民生问题严重和住房资源极大浪费的局面，在很大程度和范围内与现行的有关制度安排相关。

3.住房用地体制的二元化引致住房价值体系的多元化，会增加社会治理的成本

    我国住房用地的二元体制具体反映在不同性质的住房用地制度上。经济适用房用地是采取无偿行政划拨方式，但限制产权和不允许其进行交易转让；商品房用地是采取市场出让方式，赋予完全产权和允许其进行交易转让。撇开居住功能，这两类性质住房在资产价值增值方面大相径庭。住房资产价值具有投资增值功能的前提条件，是必须包含一定期限土地使用权且可自由转让。于是，那些拥有非出让用地性质房产的所有者，会争相转换房产的土地性质，向社会或政府索取土地增值收益，由此引发制度和管理难题。例如，经济适用房补交一定金额土地出让金后就能按商品房性质进行转让，以至经济适用房无法建立正常退出机制以解决更多困难群体住房问题；再例如，拆迁房不论使用年限，不论是否缴纳过土地出让金，均要求按同地段新建商品房价格进行补偿；城中村民居和小产权房拥有者，因农户身份而被排除在住房市场之外。所有这些问题既带来管理难题，造成住房资源的闲置和浪费，其中又一定程度上包含着不公平不合理性。

    住房用地二元体制催生了不同利益群体的利益诉求。针对土地使用权期限届满，政府主管部门对房产持有者继续征收土地出让金，是法规不清晰下的政府利益最大化的理性行为。近日浙江温州出现土地使用权期限届满须缴纳土地高额续费政策，引起热烈讨论；类似的政府行为还有2011年1月上海、重庆实行的房产税试点。该税种以应税商品房的市场交易价格为计税依据，使得城市居民家庭拥有的商品房内在资产价值逐年贬值的同时却不断增加持有成本。2013年中央政府加快了房地产税的立法和推进过程，如果继续沿用房产税试点的计税办法，忽视商品房资产价值中逐年贬值的土地使用权问题，那么，商品房交易价格与其资产价值之间的背离趋势将更趋明显。

    政府的社会责任是保证居民家庭住房能实现基本的自住性需求。这种居住空间需求是消费属性决定的居住物业需求，但在目前经济适用房和公共租赁房等保障性住房供应严重不足的情况下，只能通过商品房市场来实现这一需求。鉴于商品房土地使用权法规容易催生房地产的投资性需求和推动商品房价格上涨，笔者认为有必要重构住房供应体系，将投资性土地资产从消费性房地产中分离出来。

4.重构住房供应体系的若干设想

    一是对商品房出让用地实施年租制，让年租制与批租制并存，并逐渐过渡到单一年租制。

    我国《房地产管理法》和《土地管理法》并无一次性收取商品房70年土地出让金的规定，因此，按年征收土地出让金的年租制不违背相关的法律法规。要让年租制与批租制并存，并逐渐过渡到单一年租制，只需对《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990）中70年使用权居住用地出让金征收方式条款进行修改，增加“可按年征收”之法规，便可实现土地出让制度的创新。与批租制相比，年租制不仅可以大幅度降低商品房的土地成本及相应的财务成本，而且可以因其不包含出让剩余年限的土地使用权价值，从而消除土地使用权的实物期权价值，大大减弱商品房资产的投资属性，更多体现商品房的居住消费功能，从根本上消除经济基本面引发的商品房资产价格与居住物业价值有可能出现的严重背离。

    二是重塑住房供应体系的结构，将公共租赁房和经济适用房转为年租制商品房。

    我国目前的住房用地供应体系，是商品房（出让用地）和保障房（划拨土地）并存的二元供应体制，商品房价格中含有70年土地使用权的租金成本。可以预见，年租制商品房的低土地成本必然会对批租制商品房的高土地成本形成冲击。为稳定现有住房价值体系和金融体系安全，可考虑让年租制商品房先进入保障性住房市场。具体做法是，让公共租赁房用地实行年租制出让方式，赋予公共租赁房与商品房相同的产权，改变地方政府用财政资金建设保障性住房的做法，吸引社会资金在该领域产业化经营。同时，政府可将存量经济适用房转为年租制商品房，以市场方式解决经济适用房退出难及保障效率低等问题。从房地产市场运行来考察，住房市场供应体系结构逐步转向年租制商品房，可以抑制批租制商品房价格的非理性上涨，引导房地产市场向以居住消费为目的的住房市场回归。如果地方政府以扩大建设保障性住房的财政资金来配合年租制商品房的全面实施，全社会居民家庭的住房福利水平将会有明显提高。

    三是以年租制商品房资产价值为基础，设计房地产税和制订《物权法》条例。

    从我国房产税的设计来看，上海、重庆等城市以应税住房的市场交易价格为基准的评估值为计税依据来征收房产税，实际是以未来一定期限的国有土地使用权价值来征收财产税。虽然居民家庭持有的这部分土地使用权价值到期限届满时自然归零，但也必须为持有过程中暂时出现并最后归零的土地使用权增值交纳税金。与有失公平的批租制相比，由于年租制下商品房资产的土地使用权伴随房产的物理形态而存在，在房产存续期间不会因期限制约而贬值，其价值是当年土地使用租金和收益代价，在逐年评估中包含上年土地资产增值部分，在最大化国有土地租金收益的同时，减少了居民家庭持有土地使用权的成本。因此，以年租制商品房资产价值为基础设计房地产税更具法理基础。

    必须看到，任何针对商品房市场的政策设计和调控举措，如果不能减少商品房开发、交易、持有各环节的交易成本，便不能有效降低房地产市场价格与价值背离的系统性风险。对于年租制与批租制的并存与衔接问题，可考虑在制订《物权法》实施条例时，规定批租制商品房在土地出让期限届满时自动转为年租制。假如几年前《物权法》就有这样的条例，温州20年出让土地使用权到期的商品房就可自动转为年租制商品房，也就避免了不必要的风波。总之，《物权法》增添以上法规条例，既可以明确土地使用权续期价格与解决方式，稳定现有商品房未来的价值预期，又可以解决居民家庭在商品房出让土地到期时难以承担包含70年土地资产价值增益部分在内的新一轮国有土地使用权的出让金问题。这是我们重构住房供应体系需要重点关注和解决的问题。

    诚然，重构我国住房供应体系是一项涉及方方面面的系统工程，但中国住房市场向满足消费性需求的回归，应该是政府政策制定、制度设计和宏观调控的基本理念，只有坚持这样的理念，才能重构出稳定房地产供求均衡的住房供应体系。

    （作者单位：浙江工商大学金融学院）