新型城市化建设须纳入法治轨道

    时隔37年，中央城市工作会议日前再度召开。上一次召开中央城市工作会议是1978年，当时，中国城镇化率约为18%，而到2014年已提高到54.77%。数据变化的轨迹，从一个侧面描绘出农耕古国向着城镇化、现代化不断迈进的精彩画卷。

    当下的中国，城市化进程突飞猛进，硕果累累，但同时也出现了各种“城市病”。“城市病”既有硬件问题，比如城市“摊大饼”式的发展，“重地上，轻地下”的建设，缺乏一张“蓝图”走到底的规划，也有软件上的不足，主要是城市管理“重行政，轻服务”，千城一面，城市历史文脉被人为割裂，只有“人口的城市化”而不是“人的城市化”，外来人口权益得不到保障等。这些问题背后的很大原因是既有法治体系在一定程度上违背城市发展规律，无法与发展趋势相适应。因此，把新型城市化建设纳入法治轨道是解决问题的关键。

    首先，我们要树立尊重城市发展规律的法治观。城市发展是一个自然历史过程，城市法治观也必须建立在这一基本认知之上，必须以科学发展观和理性主义，指导建设与绿色城市、生态城市、新型城市化相适应的法律体系。城市法治不仅体现在决策、规划、管理等环节的程序性制度上，还体现在对问题背后的城市发展机制的整体调控上。比如，在推进“精明增长”“紧凑城市”防止城市蔓延方面，仅仅通过划定生态保护红线、增量控制、加强程序控制等手段并不能解决一些城市“卖地规划”背后的经济发展机制问题，必须围绕这一机制的良性化来开展整体制度设计。

    其次，城市法治的基本要求是各方面法律制度的全面协同。例如，城市决策、规划、管理过程中的公众参与制度，必须要建立在贯穿所有适用领域的、更大范围的公众参与制度基础上，并结合城市行政特点形成特殊的公众参与制度。还要加强空间调控制度体系的法治化，确立主体功能区的法律地位，打破行政部门利益分化，促进多规合一。与此同时，我们还要强化城市生态保护红线划定、城市开发边界、城市“五线”划定制度，加大法律实施力度和违法责任追究力度。

    最后，以法治正义实现城市新老市民人权平等也尤为重要。我们需要打破传统城乡人口身份的利益格局，保障新进入城市农业人口的经济权利、政治与文化权利、社会权利，使其享有与城市居民同等的居住保障、社会保障、医疗保障、教育保障、养老保障，这是体现新时期城市法治精神的新任务。

    值得高兴的是，此次会议中提到了要全面贯彻依法治国方针，依法规划、建设、治理城市，促进城市治理体系和治理能力现代化。好的理念是成功的一半，但也仅仅是一半，还需要不折不扣地落实，我们期待城市管理者把新型城市化纳入法治轨道，如此方能保障城市发展遵循城市发展自然规律，保障新型城市化进程的顺利推进。

    （作者系清华大学法学院教授）