鼓励社会办非营利性医疗机构
法律法规体系如何快步跟上

    鼓励社会办医，尤其是非营利性医疗机构，可在一定程度上缓解看病难、看病贵，这也是深化医药卫生体制改革和发展健康服务业的重要内容。当务之急，在于完善相关法律法规，明确政策导向，细化监管措施，以推动其健康发展。

    1.非营利性医疗机构面临法律法规空白

    当前，我国营利性医疗机构参照企业管理，有较为明确的上位法，而非营利性医疗机构在机构性质认定、登记、财务管理和监管等方面，则存在较多法律法规空白。

    根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《医疗机构管理条例》，各类城镇非营利性医疗机构（不包括公立医院）登记为民办非企业单位，有法人、合伙和个体三种形式。但由于其不是企业，不能参照《公司法》等法律法规进行约束，而民办非企业单位又没有相应的上位法规范其具体类型、责任分担，也没有相应的审查机制，因此，有些地方“以非营利之名行营利之实”，出现了各种形式的“股份制非营利性”机构，这与民办非企业单位非营利目的存在矛盾。

    非营利性医疗机构还存在性质认定不严格问题。我国对非营利组织免税资格的认定标准相对清晰，主要包括五种：不以营利为宗旨和目的；财产及其孳息不用于分配；投入人不享有该组织的所有权，对投入该组织的财产不保留或者享有任何财产权利；工作人员工资福利开支控制在规定的比例内，不变相分配该组织的财产；该组织注销后的剩余财产用于公益性或非营利性目的。国际上也通常作为非营利性机构性质判断的标志。但根据2000年《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》，我国医疗机构性质的划分遵循“自愿选择和政府核定”相结合的原则，根据“医疗机构的经营目的、服务任务，以及执行不同的财政、税收、价格政策和财务会计制度”，来确认非营利性医疗机构资格的表述过于原则，缺乏严格、具体、可操作的标准和程序。只要不申请免税资格，非营利性医疗机构经营性质的选择实际处于仅剩“自愿选择”而无“政府核定”的状态。对于投入人是否享有财产权利、财产及其孳息分配、工作人员工资福利开支控制比例、机构性质转换或注销后剩余资产处置等也都未做出说明。

    另外，从国际经验上看，非营利性质的机构并非天然具有免税资格，而是应对其经营行为、财务状况进行审核，确认符合要求后才能免税。我国虽有清晰的免税资格标准，但在执行中，非营利性医疗机构的免税资格认定存在一定困难，标准和认定程序、监管措施等也缺乏可操作性的解释。

    2.完善政策体系是大前提

    鉴于现有政策多侧重于程序性管理，在性质认定、运行管理、退出流转机制、监督处罚等方面政策不够细化，某些关键政策和操作细则不明确，不适应鼓励社会办医实践发展需要，因此应逐步修订完善相关法律法规，完善各项相关政策，强化监督管理，进而使非公立医疗机构发展走上制度化、法制化的轨道。

    第一，加快出台社会办医相关立法。

    加快研究非营利性机构管理的法律法规，或借鉴《社会力量办学条例》和《民办教育促进法》的立法经验，推动社会办医专项立法。如果上位法出台时机尚未成熟，可先行在修订医疗机构管理的法律法规时，增加关于社会办非营利性医疗机构功能定位、相关各方基本责权利，并制定《民办非营利性医疗机构管理办法》等部门规章，及时补充当前的政策空白。

    第二，明晰非营利性医疗机构的产权归属。

    产权不清是当前困扰非营利性医疗机构发展的最大政策障碍，要在确定哪些应属于捐赠行为，哪些应属于投资行为的基础上，尽快明确非营利性医疗机构产权归属。社会、企业和个人以回报社会、树立品牌等方式举办非营利性医疗机构的，应该属于捐赠行为或慈善，其产权应该属于社会，投资人不享有该组织的所有权，应委托管理；否则，不管是与政府部门合办，还是其他方式，属于投资行为，应定性为营利性医院，产权属于投资者所有，投资人可自行经营或委托经营。

    第三，完善非营利性医疗机构登记管理、税收等政策。

    要建立严格、具体、可操作的非营利组织认定标准和程序，特别要强化财产及其孳息分配、工作人员工资福利开支比例、剩余资产处置等方面的审查。

    第四，明确非营利性医疗机构性质转换和监管政策。

    应改变现有诸如“社会资本参与公立医院改制不得改变非营利性”“社会资本举办的非营利性医院原则上不得转变为营利性”等简单堵塞式的规定，研究制订全面、严格医疗机构性质转变相关规则，应避免“股份制非营利性”这样有违法理的机构性质出现。在充分保护公众利益和公共资产的同时，制定医疗机构分类管理的具体监管办法，以确保各项政策得到有效落实。

    （作者单位：国家卫生计生委法制司）

    延伸阅读

    在国际上，通常将营利性医疗机构纳入一般企业管理制度体系，非营利性医疗机构则纳入统一的非营利组织管理制度体系。美国、日本和我国台湾地区的非营利性医疗机构均发展较好，值得借鉴。

    ●认定标准

    国际上普遍认为非营利组织应具有以下基本特征：服务大众的宗旨；不以营利为目的的组织结构；保障任何人不能从中获取私利的管理制度；本身具有合法免税地位；具有可提供捐赠人减免税的合法地位；剩余资产由社会管理部门处置，出资者无权自行处置。

    除要满足上述标准外，美国还有一个社会标准，来区别非营利性医疗机构和营利性医疗机构，即非营利性医疗机构不能拒绝任何病人，包括无力支付医疗费的病人；而营利性医疗机构不能拒绝在医疗紧急状态下的任何病人，但可以拒绝非紧急状态下无支付能力的病人。

    ●税收政策

    美国政府认为，非营利组织提供的服务大大减轻了政府的负担，因此应给予其免税资格以鼓励其发展。需要说明的是，美国对非营利组织实行分类免税管理，这里所指的“免税资格”并不是免一切所得税。

    日本对特定医疗法人和特殊医疗法人给予免税资格。其中，特定医疗法人是承担公益事业、被判定有公益性的医疗法人，特殊医疗法人是指将所有权捐献给国家的医疗法人。

    在我国台湾地区，只要符合有关标准中规定的条件，非营利组织及其“附属作业组织”的非商业所得（包括接受捐助所得、利息、股利等）就能免税，如不分配利润及剩余财产给捐赠人或其关系人、不经营与其创设目的无关的业务等。

    ●监管政策

    美国政府对非营利组织年度财务报告的要求与营利组织标准相同，政府会专门指定由美国注册公共会计事务所和财务标准董事会，负责对非营利组织的财务进行管理。非营利组织每年还要向美国国内税务局报送专门报表，如连续3年不申报将被取消免税资格。国内税务局每年对非营利组织财务状况进行抽查或突击检查。

    在我国台湾地区，非营利组织每年必须向主管机关报送组织运作情况，如果违反“法令”、章程或违反公益原则，主管机关将给予警告、撤销其决议，停止其部分业务或全部业务，并限期改进等处分。届时，非营利组织还未改进或情节严重的，主管机关将给予撤免其职员、限期整改、废止许可、解散组织等处分。